联合国反恐法律架构的新发展及美国反恐政策演进

　　从 1937 年国际联盟所起草的 《防止和惩治恐怖主义公约》开始，恐怖主义就受到了国际社会的关注。联合国成立以后，20 世纪 60 年代发生的一系列劫机事件使得联合国开始关注规制恐怖主义方面的法律编纂工作，半个世纪以来得到了不小的反展。如果说之前反恐公约多关注于局部主题或者反恐行动仅拘泥于部分国家的话，那么发生在 21世纪初的 “9·11”事件则将全球反恐推向了一个高潮，并使美国成为推动全球新一轮反恐的重要力量。2009 年奥巴马执政后，作为国家安全战略的重要方面，反恐政策也已经随着国内外形势的变化有了新的发展。国际反恐也已经在国际、国家这两个不同的层面展示出了 21 世纪新十年的发展动态。

　　一、联合国反恐法律架构的新发展

　　半个世纪以来，联合国针对恐怖主义的立法规制主要是关注于个人或团体的针对平民、外交官、民用飞机、商业海航、海上平台、使用爆炸性物质和大规模杀伤性武器的袭击。联合国的工作主要是关注国家作为实施对抗、制止和预防恐怖暴力措施的责任方来看待的，但是却回避了由国家实施恐怖暴力的可能性。虽然在实践中有些国家在自己的立法中将某些国家定义为 “无赖”国家，但是国际上并没有承认这种从整体上对主权国家进行定性的做法。

　　随着国际反恐的深入以及国际反恐条约在国内的转化实施，国家已经发展了国内专门立法，授予政府行政机构的不同机关的执行权，同时也有国际法律实施机制，通过双边或多边条约建立的信息、诉讼和司法合作。国际社会在联合国和其专门机关的背景下发展了大部分涉及恐怖主义的实质性的条约 ( Substantive Treaties) 。区域性的多边组织，例如欧洲委员会 ( Council of Europe) ，美洲国家组织等也已经类似地发展了关于恐怖主义的实质性的条约。

　　由于给国际恐怖主义下一个定义从政治上来说是十分困难的，所以1973、1977 和1979 年的国际恐怖主义临时委员会的工作中主要采用了以主题事项为导向的方法来防止，控制和打击恐怖主义。根据1972 年 12 月 18 日安理会 3034 ( XXVII) 所建立的关于国际恐怖主义的临时委员会，在它的第一份报告中就陈述道，受制于成员国意见的迥异，拟定一个 “恐怖主义”的综合全面的定义是不可行的。西方主要大国寻求将 “恐怖主义”的定义限制在个人或小团体行为之上。而其他一些国家，特别是不结盟国家 ( the Nonaligned States) ，意图包括大量由国家行使的恐怖暴力行为，特别是涉及使用武力方面的行为。 “恐怖主义”在广义上的适用，进一步强调了各种非法的由国家行使 ( State － Conducted) 或是国家支持 ( State － Sponsored) 暴力活动的责任，包括那些军事或者准军事性质的活动，同时也将个人的刑事责任扩展到国家代理人方面。

　　目前共有 15 个公约和 2 公约草案 ( Draft Con-vention) 直接包含控制、 防止、 打击 “恐怖主义”，主要包括: 《公海公约》、 《关于在航空器内犯罪和犯有某些其他行为的公约》、 《反对劫持人质国际公约》、 《制止恐怖主义爆炸事件的国际公约》、《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》等，两个公约草案是 《制止核恐怖主义行为国际公约》和 《国际恐怖主义全面公约》。这些公约的主题主要有: 四个是关于民用航空器的上的袭击行为，四个公约包括民间航海和海上平台的袭击行为，三个包括对自然人的袭击行为，主要是对人质、外交官、联合国职员和其他受国际保护的人员，一个关于资助恐怖主义的行为，四个涉及爆炸性武器和大规模杀伤性武器的使用，特别是核武器的使用方面。用碎片化方法 ( Piece － Meal Approach) 处理的这十七个公约，相对狭窄地关注了它们各自的主题并且反映了内容、专业性和风格的多样性。尽管将 “恐怖主义”这样一个大问题分化成可操作的小的部分是相对来说较为容易的，而且对于大多数缔约国来说，也更具有政治上的可接受性，但是碎片化的处理方法既没有顾忌到公约之中以及公约之间的专业性、含糊性和间隙性的缺乏，也没有证明这些缺陷存在的合理性。①在 1996 年第 51 届联大会议上，联大建立了一个具体针对恐怖主义爆炸公约的临时委员会，同时也强调进一步发展建立一个综合性的关于国际恐怖主义的公约的法律框架。而在 2009 年的第 64 届联大会议上，联大决 定 由 ( UN Doc． A/ＲES/51/210) 号决议所建立的临时委员会应该加快起草恐怖主义的全面公约的进程，并且应该继续在 ( UNDoc． A / ＲES 54 /110) 号决议中确立的在联合国支持下召开关于这一问题的高级别会议并在会议中讨论全面公约的条款。同时，该届联大也决定委员会应该在 2010 年 12 日到 16 日会面来继续完成这个任务。

　　二、美国反恐政策的演进: 从布什到奥巴马

　　反恐真正成为美国国家安全战略的重要方面是从小布什政府开始的。而这种转折点正是震惊中外的 “9·11”事件。虽然在 “9·11”事件之前，美国遭受到的恐怖主义袭击并不少，例如，1998年，美国驻肯尼亚、坦桑尼亚大使馆分别遭到自杀式爆炸袭击，2000 年，美国 “科尔”号驱逐舰在也门遭袭击。③但是这些恐怖主义袭击都是在美国本土之外发生的。 “9·11”事件打破了美国自二战以来的传统安全观，推动他们将国防安全的视线从海外转移到国内本土之上。

　　“9·11”当晚，布什向全国发表电视讲话，对美国人民宣告向恐怖主义开展的国家任务。不仅是发动 “9·11”袭击的基地组织，所有的恐怖主义者与庇护他们的人与国家都是美国打击的对象。

　　也就是说，他从反恐的一开始，就确立了美国的全球使命。与此同时，美国政府几天内就制定了一套反恐政策，并制定全球反恐战争的进程。9 月 14日国会在短暂的辩论之后，在仅有一票反对的情况下通过了决议，授权总统对恐怖袭击的制造者进行报复。对 “9·11”恐怖袭击的调查很快表明，本·拉登及其基地组织是事件的制造者。而且，在这之前的一些列针对美国的恐怖活动也都是 “基地”组织发动的。调查还表明本·拉登的支持国家是阿富汗。阿富汗成为反恐战争的第一个目标。2001年 10 月 7 日，美英两国对阿富汗宣战。两个月后，塔利班政权垮台。

　　在此期间，布什提出了被时评家称之为 “外交革命”的新战略——— “先发制人”，他认为反恐是一场特殊的战争，不同于冷战时期国与国之间的对抗。对一个威胁我们的国家可以实行威慑，对藏在暗处、没有公民需要保卫的恐怖分子， “威慑”毫无用处，对那些 “无赖”国家也不能用条约加以约束。唯一的办法就是向他们开战，“在最危险的威胁出现之前予以打击”。布什的反恐理念也最终成为具体的美国国家安全战略。2002 年 9 月发表的 《国家安全战略》这一文件明确宣称美国在反恐战争中将会奉行单边主义，其表现就是先发制人。

　　这种在反恐上的单边主义继续表现在在没有联合国明确授权的情况 ( 联合国 1441 号决议没有统一 “自动授权”动用武力，但对伊拉克发出警告，若拒不履行联合国多项决议所规定的义务，将导致“严重后果”) 下，美国于 2003 年 3 月 19 日对伊拉克宣战，理由是萨达姆政权拥有大量大规模杀伤性武器。战争打响三周后，美国占领伊拉克全国，萨达姆政权被推翻。

　　由 “9·11”事件所凸显的国家安全观既加强了美国的单边倾向与决心又促使了布什政府走向全球主义的深度。反恐把美国利益与领导世界紧紧地连接在一起，①而美国的反恐政策也随着美国领导人的更迭和国际形势的变化而不断演进。

　　民主党人贝拉克·奥巴马上台伊始，美国政府便开始在对外政策领域推行“外交新政”并成立了跨机构政策小组，对美国的反恐战略进行反思和研究。2009 年 8 月 6 日，奥巴马的国土安全和反恐事务首席顾问约翰·布伦南在着名智库战略与国际问题研究中心发表演讲，阐述奥巴马政府的反恐战略。这是有关奥巴马政府反恐政策的最详尽说明。

　　在演讲中，布伦南提出，奥巴马政府将采取一项“全新的和更加有效的策略”，改造暴力极端分子赖以生存的政治、经济、社会基础，以应对长期挑战。时任美国国务卿希拉里明确提出，“作为国务卿的一个主要议程是，将发展提高和纳入到美国实力的核心支柱地位。我们通过改善世界各地人民的物质生活条件来促进我国的安全、繁荣和我们的价值观”，奥巴马政府大幅增加国际事务预算，用于外交和对外援助。另外，大幅增加对阿富汗和巴基斯坦的援助，侧重于民事方面，包括民事人员和资金。宣布重新进行 《四年度外交和发展审议》，“探索如何有效地设计、资助和实施作为更广泛的外交政策内容之一的发展和对外援助”，并展开外交努力，敦促北约和日本等其它盟友加大对阿富汗和巴基斯坦的民事援助。②2011 年 5 月 19 日，奥巴马在国务院富兰克林厅发表了宣示其中东长远计划的 “中东演说”。奥巴马向穆斯林世界宣布: 叙利亚现在面临抉择，埃及和突尼斯将得到援助，以色列则需要同意巴勒斯坦在 1967 年边界线内建国。奥巴马同时指出，美国决定免去埃及 10 亿美元债务，以借贷或担保借贷形式帮助埃及从全球资本市场筹得 10 亿美元资金，并会为埃及和突尼斯建立 “企业资金”，以帮助两国私营企业获得启动资金。③奥巴马政府正一步步实践他们改善极端分子的生活环境，从而达到他们遏制恐怖主义发展的目的。同样，通过分析 2010 年美国 《国家安全战略报告》可以看出奥巴马政府在反恐战略上的变化。

　　《报告》认为恐怖主义只是一种战术，美国既不是在与恐怖主义作战，也不是在与伊斯兰教作战，而是在与一个特定的恐怖网络———基地组织及其分支机构作战。④这一点在 2011 年 5 月 1 日在美军击毙本·拉登后的电视讲话中再一次被提到。同时，《报告》强调应大力加强本土反恐。从 《报告》内容可以看出，新版报告明显弱化了前总统乔治·布什所倡导的单边主义和先发制人的原则，转而重视外交手段和全球合作。报告一方面仍强调军事实力是保障安全的基石，另一方面则明确提出以国际协调和外交途径作为解决国际争端的优先方针，军事手段则是在外交努力无效的情况下的最后选择。奥巴马政府在国家安全战略上的这一转折的根源在于，美国急于以外交软实力和军事硬实力双管齐下，解决目前美国面临的困境。奥巴马尝试放弃其前任的单边主义做法，与其他国家进行反恐合作，收缩反恐战线，将关注的重点放在基地组织这一恐怖主义团体和保卫美国国土安全本身。从新版报告中可以看出，美国放弃了反恐战争的说法，缩小了反恐打击的范围，认为美国的敌人既不是恐怖主义，也不是伊斯兰教，而是基地组织这个特定的恐怖网络。根据这种定义，美国的反恐范围与布什时代相比大大地缩小了。奥巴马在反恐战略上的这一转移反映了当前美国社会的主流要求，也表明了奥巴马急于从伊拉克战争中抽身的政治意图。⑤2011 年 5 月 1 日晚，奥巴马发表电视讲话宣布美军在巴基斯坦首都伊斯兰堡附近击毙了基地组织头目本·拉登。这或许是美国给自己反恐十年所献上的一份大礼。奥巴马在讲话中强调: “本·拉登之死是我们在打击基地组织的努力中，迄今为止取得的最为重要的成就。”①本·拉登死后，基地组织扬言要报复美国。尽管美国本土迄今为止尚未遭到基地组织的袭击，但在阿富汗等地，针对美国和北约部队的袭击，从 2011 年以来有增无减，由此看来，美国的反恐之战看来任重道远。

　　三、美国模式下的国家反恐行动引发的挑战与反思

　　( 一) 对国际法的挑战与反思

　　国家主权是一个国家独立自主地处理内政和对外关系的权利，例如政权的形式完全是一个国家自主决定的问题，不许外部势力施加影响。美国在反恐过程中，以消灭恐怖主义为名企图在中东地区推行西方式的民主制度，显然是干涉别国内政的表现，有悖于国家主权平等原则。而奥巴马政府所推行的发展战略，无疑不带有在全球深入美国式民主的色彩。在美国的 “海豹”突击队袭击本·拉登在巴基斯坦境内的住所时并没有与巴基斯坦方面的军事力量合作，而是单独完成了行动，将本·拉登击毙。美国中央情报局局长帕内塔表示，美国在采取行动击毙本·拉登前并没有告知巴基斯坦，对此美国国务院表示，这不会影响美国和巴基斯坦的合作关系，因为双方反恐的目标是一致的。因为双方反恐目标一致就能单独在他国采取军事行动吗? 这种行为下的合法性显然是受到质疑的。美国在《外国主权豁免法》中第 1605 条外国享有豁免权的一般例外中增加了被指定为恐怖主义的国家资助者恐怖主义行为的豁免例外，截至 2007 年 2 月，被国国务卿指定的国家为: 古巴、伊朗、朝鲜、苏丹、叙利亚。②这种对国家豁免权的例外无疑是对传统国家豁免原则的挑战。另外，反恐行动对国家领土主权和司法主权也存在消极影响。据 2005 年11 月 2 日，美国 《华盛顿邮报》 报道， “9 ·11”事件之后，美国中央情报局就开始建立秘密监狱系统，截至 2005 年止，这些秘密监狱遍及 8 个国家，包括泰国、阿富汗、东欧等几国。这些秘密监狱，俨然成了 “国中之国”，严重侵害了秘密监狱所在国家的政治独立、领土完整和司法主权。③禁止使用武力原则是现代国家法的基本原则之一。国际反恐行动必然涉及到武力的使用，而现行国际法对武力的使用是有严格限制的，除了联合国宪章中明确所提出的自卫和安理会授权之外，其他的武力的使用都是违反国际法的。不少国家在非国内的反恐行动中就是在这两种武力使用合法性的理由下进行的，美国所提出的预防性自卫 ( Preemp-tive Self － Defense) 显然是违反了在 1986 年尼加拉瓜案等案中确立的自卫的条件。④这也无疑挑战了现行国际法对武力使用合法性的规定。美国所发动的阿富汗战争以及伊拉克战争是在新的历史条件下对诉诸战争权 ( jus ad bellum) 的思考。在世界整体朝着和平与发展的方向迈进，在国际法的约束之下，何种战争才是合法的? 安理会在武力行使方面，在协调国家紧张局势方面又起着什么样的作用? 在反恐行动中，武力的使用引发了国家之间紧张的局势，也带来了在新的和平和发展的大环境下对战争发生条件的重新审视。

　　对战俘实行的国际人道主义待遇是在反恐战争中必须考虑的问题。美国所进行的阿富汗战争和伊拉克战争中都俘获了大量的战俘，对战俘的待遇一直是战后普遍受关注的问题，然而真正推行现代国际法所确立的人道主义待遇并非易事。维基解密等网站和其他新闻报道都曝光了美国虐囚的丑闻。⑤这不得不引起我们的注意，反恐行动目的是要消灭恐怖主义势力，但是如果在反恐过程中违反现代国际法规则，违反基本的人道主义待遇，恐怕反恐行动会成为下一次恐怖主义分子仇恨的来源。

　　( 二) 对国际关系的挑战与反思

　　在反恐过程中，国家与国际组织的关系可谓是复杂 的。作 为 两 个 反 恐 的 重 要 论 坛，联 合 国( UN) 和北约 ( NATO) 在美国反恐的进程中发挥了不同的作用。政治力量的参与不同导致这两个国际组织对美国在反恐中的行动的态度是不同的。作为具有最普遍的代表性的国际组织，联合国对美国的反恐行动既是作为一种促进因素，同时也是一种抑制因素。在美国遭受到 9·11 事件之后，2001年 9 月 12 日，联合国安理会就通过了第 1368 号决议，“最强烈地断然谴责 9·11 事件中令人发指的恐怖主义袭击，呼吁所有国家紧急进行合作，吁请国际社会加倍努力防止并镇压恐怖主义行为”，①同月末，联合国安理会通过了 1373 号决议，重申了 1999 年 1269 号决议和刚通过的 1368 号决议，重申对 9·11 事件的谴责以及打击恐怖主义决心，并较为具体的规定了国家在打击恐怖主义的义务。②之后，几乎每一年联合国大会都会通过关于反恐的决议。③联合国大会和安理会所反映出的对反恐的支持态度无疑给美国的反恐行动带来了最好的法律支撑和强大后盾，推动了美国反恐战略的深入。而另一方面，代表大多数国家利益的联合国又一定程度上规制了美国在反恐中的霸权主义和单边主义表现。在伊拉克战争中，联合国安理会通过的决议并没有同意授权美国使用武力，但是美国还是悍然发动了伊拉克战争，并陷入战争泥潭。而代表着西方阵营的北约，在英美的主导下整体上对美国的反恐事业可谓支持有嘉，从美国国防部官网上TOP ISSUES 连接的重要问题中直接链接到北约的官网下阿富汗问题专页 ( International Security As-sistance Force) ，④北约的公共外交部 ( Public Di-plomacy Division) 每年都要公布阿富汗的年 度报告，并宣称: 包括北约在内的国际组织正在帮助阿富汗政府加强安全，完善政府治理，逐步完成重建和发展大计。⑤北约在反恐上的行动表现出了浓厚的政治色彩。实际上，欧洲国家中，英国是美国坚定不移的盟友，而法、德、俄等国对美国在中东的反恐行动也多有不满，美国的单边行动促使欧洲一体化迈进。随着欧盟一体化加深，欧盟树立了在国际社会中强大的一股经济军事力量。欧盟成为制约美国单边主义的一支最重要的国际力量，也增强了国际局势朝着多极化发展的趋势。

　　四、结语

　　对上述问题的思考无疑又回到了刚开始我们所提到的国际社会对反恐的规制问题。恐怖主义危害着国际社会的和平与安宁，国际法对打击恐怖主义应该持着肯定和坚决的态度，然而如何去合理规制国家在反恐过程中的权利和义务也是国际反恐法应该浓墨重彩的。国家的反恐战略也影响着国家之间的关系，国家与国际组织的关系日渐明晰，国际政治力量对比变化和制衡发展，也于国家反恐政策和行动上可见一斑。通过对国际反恐的全球局势的审视，我们可以看到国际组织和国家在反恐行动上的努力和合作。反恐的宣言和有关国家在反恐中的权利和义务的公约已经有不少，但怎样促进反恐行动的有效执行和减少恐怖主义的产生仍是当今国际社会所面临的问题。只有规范国家在反恐中的行动，发挥国际组织在协调国家行动中的作用，改善国际环境，才能使国际反恐措施有效执行和发展。