第二节 美国国会对人民币汇率机制的法律指控和采取的行动
纵观美国国会历年汇率法案的内容，“格式”大致相同--首先判定某一经济体货币汇率出现失衡（被操纵、低估或者失调），进而对其进行各种法律指控或者采取制裁措施，法律指控以国际金融法和国际贸易法的指控为主，制裁措施则依据国会议员看法而不同，有类似《2010年汇率改革促进公平贸易法案》这样仅采取反补贴一项措施的法案，也有类似《2011年货币汇率监督改革法案》（S.1619）这样不仅提出多项法律指控和制裁措施，而且要求修改国内政府机构的法案。
一、美国国会汇率法案对人民币汇率机制的法律指控
（一）国际金融法的指控
美国国会汇率法案对人民币汇率机制的法律指控，在国际金融法上的主要表现为指控中国政府没有遵守IMF规则，导致汇率失衡。“操纵汇率”这一概念来自《IMF协定》（Articles of Agreement of InternationalMonetary Fund）第4条。作为管理全球金融体系的核心法律，《IMF协定》第4.1条第（ⅲ）项明确要求会员国“避免操纵汇率或者国际货币体系来妨碍国际收支有效的调整或者取得对其他会员国不公平的竞争优势”（avoid manipulatingexchange rates or the international monetary system in order to prevent effective balance of payments adjustment or to gain an unfair competitive advantage over othermembers）。
在《2007年新决定》出台之前，由于IMF未对“操纵汇率”的概念进行解释或者举例，国内外学术界对汇率操纵的概念和判断标准存在着较多争议和讨论。有学者认为判断操纵汇率存在着“目的论”和“动机论”两种标准，亦有学者认为操纵汇率的判定存在着“行为论”和“结果论”两种模式。
相应的，美国国会汇率法案在定义或者解释“操纵汇率”时，除了模仿IMF的“口吻”，或多或少地根据法案“目标国”的经济金融情况进行构建。这以2005年美国国会众议员提出的2个汇率法案为代表。
2005年4月6日，民主党众议员瑞恩（也是《2007年公平货币法案》（S.796）的提案人）和共和党众议员邓肯·亨特（Duncan Hunter）曾经联手提出《2005年中国货币法案》（Chinese Currency Act of 2005，也被称为“瑞恩-亨特法案”，编号H.R.1498），法案指控中国政府以盯住的方式操纵汇率，并对出口产品构成补贴，损害美国的制造业。《2005年中国货币法案》要求修改美国《1930年关税法》和《1974年贸易法》（Trade Act of 1974），并将“操纵汇率”定义为“中国政府或者境内的其他公共机构长期、大规模地干预外汇市场，通过低估货币币值，妨碍国际收支有效的调整或者取得对美国不公平的竞争优势”。
有关“操纵汇率”的衡量指标，《2005年中国货币法案》根据人民币汇率机制和中国当时的经济特点“量身打造”了若干个因素：第一，“考虑美中双边贸易盈余或者赤字”（bilateral balance-of-trade surplus or deficit with the United States）；第二，“中国与其他贸易伙伴单独或者总体的贸易盈余或者赤字”（balance-of-tradesurplus or deficit with its other trading partners individually and in the aggregate）；第三，“外国在华直接投资额”（foreign direct investment in its territory）；第四，“特定货币或者外汇储备总量”（currency-specific and aggregate amounts offoreign currency reserves）；第五，“中国为维持相对另一经济体货币的固定汇率所采取的作法，尤其是这种作法的性质、期限和货币支出”（mechanismsemployed to maintain its currency at a fixed exchange rate relative to anothercurrency and, particularly, the nature, duration, and monetary expenditures of thosemechanisms）。《2005年中国货币法案》（H.R.1498）还允许“考虑其他相关的经济因素”（may consider such other economic factors as are relevant）。
2个月后，民主党众议员丁格尔（Dingell）提出《2005年货币操纵预防法案》（Currency Manipulation Prevention Act of 2005，编号H.R.3157），规定“操纵汇率”是指以下情形之一：第1种，“一国操纵汇率的目的是获得《IMF协定》第4条中获取不公平的竞争优势”（manipulation of exchange rates by a country in orderto gain an unfair competitive advantage as stated in Article IV of the Articles ofAgreement of the International Monetary Fund）；第2种，“一国政府通过指令中央银行以固定汇率卖出外汇，维持单一方向上的货币干预”（sustained currencyintervention by a country in one direction, through mandatory foreign exchange salesat a country’s central bank at a fixed exchange rate）；第3种，“一国政府通过在全球货币市场上买卖美元来削弱或者坚挺一种货币，进行长期、大规模、单一方向上的干预”（protracted, large scale intervention in global currency markets in onedirection, by buying or selling United States dollars, to weaken or strengthen acurrency）；第4种，“一国通过其他方法维持本国货币相对于另一国货币的固定汇率”（other mechanisms used by a country to maintain its currency at fixed exchangerate relative to the currency of another country）。
针对原有IMF条款在规定“操纵汇率”上的不足，《2007年新决定》对“操纵汇率”的概念进行了界定，力图对其做出符合现实需要的诠释。《2007年新决定》第2部分第14条明确，该决定的附录提供了对《IMF协定》第4.1条第（ⅲ）项含义的进一步指导，而且从主客观要件方面澄清了操纵货币的认定标准，作为客观因素的汇率根本性失调可以作为判断汇率操纵的情形。
因此，“汇率根本性失调”与“汇率被操纵”的最大不同在于前者的成立不需要后者的主观目的要素，即构成“操纵汇率”必须为“妨碍国际收支有效的调整或者取得对其他会员国不公平的竞争优势”的目的，汇率根本性失调不需要有此目的，只强调客观效果，因此，“汇率根本性失调”的法律指控更容易成立。
《2007年新决定》出台后，虽然其法律性质存疑（能否作为具有普遍约束力的国际法依据），但是美国国会出台的一些汇率法案仿照其内容设计指控的国内法依据，比如前述《2011年货币汇率监督改革法案》，摒弃了“操纵汇率”的提法，以“汇率根本性失调”为依据，力图披上国际法的外衣指控中国政府。
（二）国际贸易法的指控
美国国会汇率法案对中国政府的国际贸易法指控主要以WTO规则为基础，反映在4个方面：第一，根据《关税与贸易总协定》（General Agreement on Tariffsand Trade 1994，以下简称“GATT1994”）第15.4条，指控人民币汇率机制妨碍了GATT1994条款意图的实现；第二，认为人民币汇率机制导致中国输美产品的倾销，违反WTO《关于实施1994年关税与贸易总协定第6条的规定》（Agreementon Implementation of Article Ⅵ of the General Agreement on Tariffs and Trade1994，以下简称“《反倾销协议》”）等反倾销规则；第三，认为人民币汇率机制导致中国输美产品的补贴，违反SCMA等反补贴规则；第四，依据GATT1994第23.1条（b）项的“非违法之诉”（non-violation complaints）指控，仍然通过争端解决机构（Dispute Settlement Body，以下简称“DSB”）解决人民币汇率问题。
GATT1994第15.4条规定：“缔约各方不得以外汇方面的行动来妨碍本协定各项规定的意图的实现，也不得以贸易方面的行动，妨碍《IMF协定》各项规定的意图的实现。”
美国国会力图依其指控中国政府妨碍GATT1994条款意图的实现，因为“改变人民币汇率可以帮助中国企业通过人为的低价向美国等其他国家出口具有不公平优势的产品，导致中美双边贸易乃至全球多边贸易的失衡。”
人民币汇率机制造成中国输美产品的倾销或者为中国产品提供补贴的主要依据来自WTO的《反倾销协议》和SCMA。这2项协议允许WTO成员方对倾销和补贴这些不公平的贸易行为予以救济。《反倾销协议》第2.4条要求，“对出口价格和正常价格进行公平比较”（A fair comparison shall be made between theexport price and the normal value）。美国国会议员因此认为在中国政府“操纵汇率或者汇率根本性失调”的情况下，当前汇率也就是名义汇率已经失衡，要求行政机构调查和决定时用“校正价格”（corrected value）反映合理的倾销幅度。
SCMA中禁止性补贴的规定（出口补贴）同样给予美国国会议员提交汇率法案的“灵感”。从整体上观察美国国会历年汇率法案内容，把汇率问题与补贴挂钩是法案内容的重中之重。
GATT1994第23.1条（b）项对“非违法之诉”做出了规定，即“任意缔约方如果认为，由于另一缔约方实施的任何措施，无论该措施是否与本协定的规定产生抵触，缔约方在本协定项下直接或者间接获得的利益正在丧失或者减损，或者本协定任何目标的实现正在受到阻碍，则该缔约方为使该事项得到满意的调整，可以向其认为有关的另一缔约方提出书面交涉或者建议。”这也给了美国国会议员在汇率问题上的思路，要求USTR等在DSB以此为依据，申诉人民币汇率机制。
二、美国国会汇率法案对人民币汇率机制（拟）采取的行动
虽然有像《2010年汇率改革促进公平贸易法案》（H.R.2378）这样单独以反补贴措施压迫人民币大幅度升值的法案，但是从总体上看，美国国会的法律指控和制裁措施不断增加。纵观美国国会历年汇率法案，国际金融法指控是基本内容：
有的法案以国际金融法指控为主，有的法案通过认定“汇率失衡”，进而采取国际金融、国际贸易、国际投资等方面的指控和制裁。作为美国国会历年汇率法案的集大成，《2011年货币汇率监督改革法案》（S.1619）较为全面地涵盖了美国国会（拟）采取的行动（表4），分成国内渠道（直接）和国际渠道（间接）2种：
前者是指利用现有的国内法或者制定、修改现有法律解决汇率争端；后者是指试图通过国际法和国际义务解决汇率争端。事实上，许多汇率法案都涵盖了这2个方面或者说这些汇率法案将国际渠道和国内渠道交织在一起，这也反映了美国国会议员不惜直接方法和间接方法并用，强迫人民币大幅度升值的心态。
三、美国国会在人民币汇率争端中体现出的单边倾向
从2003年到现在，美国在人民币汇率问题上值得关注的一个现象是，美国行政机构和国会虽然在要求人民币大幅度升值上态度是一致的，但是对于如何达到这一目标的方法上却存在分歧。相比而言，美国国会在人民币汇率问题上表现得十分强硬，一直要求政府采取强硬的行动，压迫中国政府大幅度升值人民币；否则，就采取法律行动对中国进行制裁。美国国会的强硬派还对美国财政部屡次没有认定人民币汇率存在操纵而大加批评，指责其在汇率议题上畏首畏尾，认为对话无法促使中国进行有意义的汇率改革，批评美国财政部为避免与中国产生摩擦，过于依赖汇率操纵条件限制的规定。
美国国会解决人民币汇率问题的方法和做法，体现出明显的单边倾向。考察《2007年货币汇率监督改革法案》（S.1607）和《2007年货币改革和准入金融市场法案》（S.1677）的提出时间以及IMF《对成员国政策双边监督的决定》的通过时间，可以发现美国国会汇率法案关注的是短期的人民币升值问题（满足国内利益集团的需要），根本不在乎IMF等国际组织的法律动态和国际形势。2005 年 2 月 23 日，IMF 前任总裁罗德里戈·拉托（Rodrigo de Rato）在发表的题为《纠正全球经济失衡--避免相互指责》（Correcting Global Imbalances--Avoiding the Blame Game）的演讲中，正式使用了“全球经济失衡”（globalimbalance）的概念，在他看来，全球经济失衡是当一国拥有大量贸易赤字，而与该国贸易赤字相对应的贸易盈余则集中在其他一些国家；当前全球经济失衡的主要表现是美国国际收支经常项目赤字庞大、债务增长迅速，而日本、中国和亚洲主要“新兴国家（地区）”（emerging markets）对美国持有大量贸易盈余。
22005 年 8 月，拉托提出 IMF 中期改革战略，将加强 IMF 的监督职能作为一个重要组成部分。2006 年 3 月，IMF 进一步将修订《1977 年汇率政策监督的决定》（以下简称“《1977 年决定》”）作为加强 IMF 监督职能的一个重要措施，并于2006 年 7 月开始，对其进行重新审视和修订，以应对全球经济失衡的需要。2006年 6 月 5 日，IMF 首次启动了中国、美国、欧元区、日本和沙特阿拉伯参与的多边磋商，目的是寻求维持全球强劲增长的同时解决全球失衡的途径和方法。多边磋商的启动可以看做IMF监督形式由传统的双边磋商原则向多边磋商进行转变的重要信号。IMF 此次改革的最大推手是美国政府，IMF 内部经过了 1 年多的讨论由 IMF 执行董事会通过《2007 年新决定》，但是几乎在同一时间提出的《2007 年货币汇率监督改革法案》（S.1607）和《2007 年货币改革和准入金融市场法案》（S.1677）内容并未遵循《对成员国政策双边监督的决定》的要求和精神。《对成员国政策双边监督的决定》试图将市场力量作为判断均衡汇率的基准，不仅引入“外部稳定”的汇率监督指导原则，而且从主客观角度定义和解释了“操纵汇率”的概念，这是比较符合美国政府意图的一个 IMF 官方文件。但是美国国会还是“我行我素”。比如，《2007 年货币汇率监督改革法案》（S.1607）和《2007 年货币改革和准入金融市场法案》（S.1677）都没有加入主观目的的均衡汇率判断要素，基本上采取一种单边主义的路线，没有过多考虑和美国行政机构的“合作”。
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