中国稀土案败诉后我国的应对措施

　　历时两年时间的艰苦博弈，世贸组织( WTO)于本月公布了美国、欧盟、日本诉中国稀土案终裁报告，认定中国出口关税、出口配额措施不符合有关世贸规则和中方加入世贸组织承诺。

　　面对木已成舟的败诉结果，未来我国稀土行业该如何重新勾画自己的路线图? 产业政策及行业管理措施、科研机构技术研发、企业生产经营与结构调转等涉及稀土产业相关的各层面，又该怎样应对呢?

　　1 国家层面: 多方权衡利弊

　　“WTO 稀土案败诉，不论今后采取哪种选择，我国都会付出相应的代价。即要么放弃原有的出口关税和出口配额管理体制，要么以其他部门的市场准入或出口受损为代价，换得现有出口管理体制的维持。”中国 WTO 研究院研究员、对外经贸大学法学院教授陈卫东说。

　　据陈卫东介绍，稀土案的大背景起源于更早前的原料案。2009 年，美国、欧盟、墨西哥就中国原材料出口限制措施向 WTO 上诉，原材料有 9 种，分别是铝土、焦炭、萤石、镁、锰、金属硅、碳化硅、黄磷和锌，并不包括稀土。2011 年，WTO 裁定中国原材料出口限制违规。2012 年，我国在原材料案败诉后严格执行了相关 WTO 裁决，取消了适用于涉案原材料的出口关税和出口配额，此案也成为美欧再次向中国稀土发难的铺垫。

　　陈卫东认为，两年来我国政府及企业界代表据理力争，已经做出了最大努力。中国目前面临 3 种选择: 第一是在 WTO 裁决执行的合理期限内( 一般为 15 个月) ，我国取消或调整被裁定违反 WTO 规则的原有出口关税和出口配额管理体制，这是对WTO 裁决的切实执行，也是美国、欧盟和日本最希望看到的; 第二是维持现有的出口关税和出口配额，但与美国、欧盟、日本进行补偿谈判，在其他贸易部门给予上述 3 个胜诉国家更大的市场开放，以此来换取稀土等资源类产品的出口限制; 第三是维持现有的出口关税和出口配额不变，不进行补偿谈判或谈判无果，而这又将面临被上述3 国采取 WTO 授权的贸易报复的压力。

　　陈卫东表示，今后我国需要进行全面的利益权衡，有所取舍，在符合可持续发展目标和产业升级战略目标的大前提下，重建和完善资源类产品的出口管理体制，必须确保国内企业对稀土等资源类产品的充分获得。未来，我国可能需要以国内资源税等管理措施为主、出口配额为辅的政策，这将有助于实现各方利益的平衡。

　　中国政法大学国际法学院教授孔庆江的观点与陈卫东相近。他说，从法律角度看，应对之策只能是在 WTO 所指的合理期限内，修改现有稀土出口管理制度，并使之与其相符。具体到行业管理，要加强稀土开发权的市场化改革，使得开发权的获取能够反映并传递市场的供求关系。同时，要加强环境监管，倒逼企业投资稀土的开采、加工等环节的环境治理，提高环境保护成本。“一句话，就是要理顺国内稀土产权、环境污染等问题，加快体制改革。”孔庆江如是说。

　　就如何应对稀土案败诉，商务部条法司司长李成钢表示，我国将认真评估 WTO 的裁决，以符合WTO 规则的方式加强对资源类产品的管理，促进资源保护，维护公平竞争，实现可持续发展。“我们也将根据世贸组织争端解决程序规则，妥善做好本案后续工作。从世贸裁决我们看到，WTO 既遵从贸易自由，也尊重成员对自然资源的管理，所以根据WTO 规则，我们可以尝试合理措施，对自然资源进行必要管理，以支撑可持续发展。下一步，我们将仔细评估裁决报告，和涉案的其他成员一起处理后续事宜。”李成钢说。

　　2 企业层面: 加速整合升级

　　内蒙古科技大学矿业学院副院长李继林说，WTO 稀土案的败诉会迫使国家稀土出口产业政策的调整，最大的可能是降低或取消关税，以及取消配额。从企业层面看，当初实施配额制度主要是基于保护资源、生态环境的考虑，使资源利用率高、集约化程度高、排放达标的有关企业得以准入，同时也避免无序超量低价出口。这实际上是提高了出口门槛，可以保护资源和生态环境，特别是实现中重稀土资源的可持续利用。将来稀土出口配额与关税调整后，怎样防止企业低价或被低价出口，防止黑色产业链的产品“漂白”后入围，保障公平有序出口，是政府主要担忧的问题。

　　李继林分析认为，近两年来，国家加速整合稀土产业，组建大型企业集团，并大力推进稀土企业调转升级，意图十分明显，很大因素就是应对 WTO 稀土案带来的风险挑战。大集团的建立，有利于行业协调、自律和全行业规范有序运作，有利于出口政策调整后的稀土良性价格形成机制运行，也有利于进出口管理和实施“走出去”战略等。

　　工信部稀土办公室主任贾银松向中国化工报记者坦言，业界要真切体会到 WTO 稀土案败诉以后，我们加快改革调整的紧迫感，要干实事、出实招。他介绍说，国家对稀土产业整合的步伐还要进一步加快。稀土集团未来还需整合的主要内容，包括稀土开采、冶炼分离、综合利用 3 个环节。已经确定组建的六大稀土集团包括: 以包钢稀土为基础的北方稀土集团、中铝公司的中国稀有稀土集团、五矿稀土、厦门钨业集团、广晟稀土和赣州矿业稀土集团。目前，按照市场化运作的原则，由中国五矿、包钢集团、广东稀土、厦门钨业为主的稀土市场基本形成，截至今年 7 月，工信部已经对包钢集团、中国铝业、厦门钨业等 3 家企业的稀土组建实施方案予以备案，并在相关政策上给予支持。

　　据了解，WTO 稀土案的败诉，也引发国内部分稀土企业的忧虑。包钢稀土一位负责人向记者透露，正规稀土企业要上交资源税等各项费用，而“黑户”企业却不交，使其成本大为降低。如果将来出口放开，这些企业更容易利用出口实施违规手段，因在市场竞争中低价贸易获得优胜地位而扰乱市场，必须严厉打击。

　　针对以上问题，贾银松表示，当前稀土行业的确存在非法盗采走私、黑色力量企业严重扰乱市场秩序的情况。国家将继续保持打击违法违规行为的高压态势，加大“三打”力度，即打非治违、打击走私、打击官商勾结。六大稀土集团要联合起来，不采购违法企业的稀土原料和加工产品。此外，要继续巩固扩大形成的六大集团，并在此基础上，全面整合国内的稀土矿山冶炼分离企业。在组建过程中，坚持政府指导、政策引导原则，充分发挥市场在资源配置中的决定作用，也综合运用经济、技术、法律等必要手段，扫除体制机制障碍，因势利导促进兼并重组，尽快形成大集团主导的行业发展模式。

　　贾银松还进一步强调，下一步，国家同时将持续推进稀土产业结构调整，重点支持综合性稀土公共技术服务平台，共性关键技术研发，高端应用技术产业化等项目，建成一批高端材料及器械产业化工程，使稀土产品的质量性能达到国际水平，提高产品附加值。

　　也有中小稀土企业对稀土案后自己的生存和发展充满焦虑。一位不愿意透露姓名的四川稀土企业负责人建议，出口政策变化后，国内中小企业也将同样面临国外稀土企业的冲击，国家应该处理好大型稀土集团与中小稀土企业的关系。我国稀土行业是由大型企业集团、中小企业共存共荣而形成的企业集群，产业持续发展也要求大、中、小企业和谐共处，共存共赢。特别是有些稀土功能材料生产企业，实现了产品差异化的市场细分策略，与大型集团的产品有差别、能互补，可以满足市场的各种不同需求，拥有各自的市场占有率。国家在扶持大集团发展的过程中，也应鼓励中小企业发展，在市场机制条件下，国家也应该对这些企业给予一定的扶助。

　　3 科研层面: 谋划高端技术

　　“毫无疑问，取消关税及配额等措施，会进一步加大我国对稀土行业的管理难度。为此，我们有关部门应制定更加符合行业现实、体现市场规律和WTO 规则的产业政策。应对世贸裁决，对于科研机构来说，首要任务是必须积极跟进推动稀土高端应用领域的科技进步，使我国稀土在高端产品国际竞争中赢得一席之地。”中国工程院原副院长、中国稀土协会会长干勇表示。

　　干勇指出，稀土拥有磁、光、电、超导、催化等性能，是发展高新技术和国防军工不可或缺的关键材料，有“工业维生素”的美誉。作为不可再生的战略资源，稀土被美国、日本等国当作 21 世纪的战略元素，加以战略储备和重点研究。我国稀土资源储备量居世界第一，经过多年努力，已经建立了较为完整的采选冶工业体系，成为稀土生产和出口应用大国，但总体研发水平与发达国家相比还有一定差距。

　　干勇说，从整个产业发展形势看，国内高端稀土材料和功能产品技术发展相对滞后。比如，目前我国高品质特种稀土永磁材料只占稀土总产量的10% ，产品基本面向国内市场，出口国际市场份额不到 20%。我国稀土行业的发展，在经历了第一阶段突破冶炼分离技术，第二阶段突破稀土新材料生产技术之后，现在进入第三阶段，即稀土材料终端高水平运用的产业化集成技术。出口产业政策调整之后，我国稀土行业要在合理控制产业规模、调整产业结构的基础上，大力发展稀土材料终端产业应用，从而拉动稀土产业平衡协调发展。

　　“目前摆在我们面前很重要问题是，去配额化、去关税化后稀土行业如何提升核心竞争力。我认为，核心竞争力在于高端技术。”中国稀土学会副秘书长、原包头稀土研究院院长张安文说。他认为，中国是稀土大国，但还不能称之为稀土强国，原因就在于我国稀土在高端技术方面还落后于西方强国。更应引起重视的是，我国很多重要的高技术产品特别是制造业所需零部件、元器件，包括不少传感器，微特电机等，都要使用稀土氧化物、金属或稀土材料，但我们尚不能生产，或仍处样品及小规模生产阶段，需大量从发达国家进口，并严重地受到反制。

　　张安文指出，WTO 裁定终将成为过去，出口大门打开之后，科研机构与高等院校等要加快把稀土深加工，特别是用稀土原材料生产出高技术含量、高附加值产品作为重中之重。稀土原材料及加工产品，在风力发电、新能源汽车、轨道交通、新型电光源、汽车尾气净化等领域都有重要而不可替代的作用，经大力开发有可能在太阳能光伏发电、海洋工程、可控核聚变、激光装置、生物工程、节能环保材料及设备中有值得期待的新应用。只有高端应用上去了，中国才能把资源优势转化为经济优势，实现从稀土大国向稀土强国的转变。

　　同时，成为稀土强国应该包含我国对资源尤其是中重稀土的高效利用、轻稀土的平衡利用，实现稀土采选冶的清洁生产工艺，还包括稀土行业的健康可持续发展，以及我们在稀土市场从原材料到应用领域的影响力和话语权。出口政策调整后，我们还要尽快与世界各国一起建立多元化、可持续利用的全球稀土供应体系，共同开发稀土的高端应用。