外空合作原则的形式要求与实体要求

　　1 引言
　　
　　1957年第一颗人造地球卫星的发射标志着人类进入外空时代。国际社会对此欢欣鼓舞，也对随之而来的法律问题展开了实质性的探讨和研究。当时的外空活动主要是由国家来主导，联合国很自然地成为了调整外空活动最合适的舞台。1958年联合国就设立了临时机构处理外空活动问题，1年之后，将该临时机构进而改设为常设机构，也就是联合国和平利用外层空间委员会，简称为联合国外空委，该常设机构成为各国外空活动合作对话的主要场所。

　　外空活动需要高投入，且带有高风险，这些特性也成为国际社会需要在此领域进行合作的坚实基础。

　　自外空活动出现以来，外空国际合作原则一直为国际社会所重视。1961年，联合国大会通过第1721号决议，将国际合作作为该决议的副标题，强调外空活动开展国际合作的重要性。两年后，联合国大会再次通过决议，此次决议将国际合作提升到基本原则的重要位置，即开展外空活动必须遵循国际合作的基本原则。这些决议虽然没有法律约束力，但都是经过国际社会绝大多数国家认可并遵循的重要文件；可以说，国际社会对于外空活动中的国际合作原则几乎没有异议。

　　1967年《关于各国探索和利用外层空间包括月球与其他天体活动所应遵守原则的条约》（简称《外空条约》），更进一步将国际合作原则作为一项重要原则正式以具有约束力的国际条约形式确定下来。现在赵云（香港大学法律学院）。

　　该条约已经有超过100多个成员国，国际合作原则更是成为了国际习惯法的一部分。也就是说，即便一些国家没有加入《外空条约》，国际合作原则也仍然是这些国家必须遵守的国际规则，具有法律约束力。该条约第九条规定，“本条约各缔约国探索和利用外层空间，包括月球与其他天体在内，应以合作和互助的原则为指导，其在外层空间，包括月球与其他天体在内进行的各种活动，应充分注意本条约所有缔约国的相应利益。”

　　在联合国框架下随后达成的四项国际条约也都在不同程度上提及了国际合作原则。这四项条约分别为1968年的《营救航天员、送回航天员和归还发射到外层空间的物体的协定》（简称《营救协定》），1972年《空间物体所造成损害的国际责任公约》（简称《责任公约》），1975年《关于登记射入外层空间物体的公约》（简称《登记公约》）和1979年《关于各国在月球和其他天体上活动的协定》（简称《月球协定》）。其中《月球协定》进一步对国际合作原则作出了较为详细的规定，但是该条约仅仅获得十多个国家批准，美国、俄罗斯、中国等重要的外空强国都没有加入该条约，因此该条约在外空活动领域没有发挥较大的作用。

　　由此可见，国际社会对于国际合作原则的立场一直以来都是一致的，该原则得到了绝大多数国家的一致认同。但是，遗憾的是，国际社会对于国际合作原则的实质和内涵并没有进行深入探讨。国际社会迄今为止没有一部法律文件对国际合作原则作出具有约束力的阐述和规定。因此，在现今外空活动开展得如火如荼的时期，很有必要对国际外空合作原则进行探讨。

　　值得庆幸的是，我们还是可以依赖于联合国大会于1996年通过的一项决议，即《关于开展探索和利用外层空间的国际合作，促进所有国家的福利和利益，并特别要考虑发展中国家的需要的宣言》，对国际合作原则在外空活动中的具体适用进行分析。下文将对国际外空合作原则的形式和实体要求进行探讨，并对国际外空合作的现有机制进行分析和评述，希望这些讨论能够促进外空国际合作的进一步开展，有助于最终实现外空的和平利用。

　　2 外空合作原则的形式要求

　　在形式方面，《关于开展探索和利用外层空间的国际合作，促进所有国家的福利和利益，并特别要考虑发展中国家的需要的宣言》做出了非常宽松的规定，即从鼓励各国进行国际合作的角度出发，允许各种合作机制并行使用，互不排斥。决议第4条列举了几种可行的合作形式：政府与非政府的方式，商业与非商业的方式，全球、多边、区域或双边的方式，以及各种发展水平的国家之间的国际合作。决议采取灵活的模式列举了几种可行的合作形式，很明显，这只是不穷尽的列举；只要合作双方觉得合适和有效，均可以采用。

　　最基本的合作方式是政府与政府之间的合作；在外空活动出现的初期，国家是活动的主体，所以国家或政府之间的合作是最重要的以及占主导形式的合作。随着外空商业化和私有化的发展，非政府实体逐渐参与到外空的合作当中，因此出现了政府与非政府之间，以及非政府之间的合作。合作的内容也是相当广泛的，包括商业以及非商业方面的合作，后者可以包括空间科学和技术开发等方面的合作。1996年决议提及这些实体可以包括“国家机构和国际机构、研究机构、发展援助组织”等等。

　　从合作的区域看，国际合作可以是全球、多边、区域或双边的。全球的合作机制最明显的就是联合国框架下的合作，此类合作已经取得了明显的成效；尤其是在外空活动出现之后的二十年间，在联合国框架下就达成了五项外空条约，确立了外空活动的基本法律框架，维持了未来几十年外空领域的稳定和有序发展。其次，在各个区域，各国又达成了相互间合作的框架。例如，亚太空间合作组织是亚太地区第一个空间合作组织，为区域内的外空合作构建了良好的基础，并促进了区域内的合作和外空活动的共同发展。

　　同一地理区域内的国家有着相似的社会文化背景，更易达成对整个区域具有广泛适用性的协议。第三，还有一些合作是跨区域的合作，即多边合作，这同样是非常重要的合作形式。在很多场合下，能够实现强强联合，利用各国的优势，将有限的资源投入到相关的领域，有利于特定领域能够在较短时间内获得科技方面和成果方面的突破。例如，“国际空间站”的合作项目。1998年美国、俄罗斯等多国达成政府间协议突破了区域的界限，将外空领域较强的国家整合在一起，共同从事“国际空间站”这一项目。这是迄今为止最成功的多边合作典范。最后，还有双边合作，这是最容易实现的合作形式。此种形式涉及的只有两个国家，较灵活，易于谈判并达成相关协议，这也是各国最经常采用的合作形式。中国积极参与国际合作，与世界上二十多个国家达成了几十项双边合作协议；未来还会有更多项合作协议达成。

　　一直以来，全球范围的合作得到了较多的关注；但近二三十年以来，由于参与外空活动的国家增多，以及利益多样化等因素，全球范围的合作开展进行得并不是很顺利，这也就促使了其他非全球范围合作的达成。我们必须看到，这些非全球范围的合作对于外空合作同样是非常重要的。非全球范围的合作相对较为灵活，也较易达成，从不同层面上促成合作的继续进展，而不会因为全球范围的合作不能达成而搁置外空活动的国际合作。这些类型的国际合作开展丰富了外空活动的实践，有利于外空法律领域相应习惯规则的形成和确立。而小范围的合作在达到一定程度之后，能够不断得到其他国家的认可和效仿，逐渐扩大范围，从而最终实现全球范围的合作。应该说，非全球范围的合作与全球范围的合作是相辅相成和相互促进的，最终目的都是实现对外空的和平利用，服务于全人类共同利益。所以在一直强调全球范围合作的同时，我们必须日益关注到并加强研究非全球范围合作的模式。

　　外空活动合作还可以在不同发展水平的国家之间开展。由于发达国家或者航天国家掌握了丰富的外空技术，可以互相交流，互相促进，所以这些国家间的空间合作一直以来较为频繁。但是我们不能忽略发达国家与发展中国家之间，发展中国家之间的合作。外空为全人类所有，外空活动应为全人类的共同利益服务。这些外空基本原则的制定已经充分说明了发展中国家也应当能够从发达国家的外空活动中获益。发达国家在开展本国的外空活动的同时，要考虑发展中国家的利益，在一定程度上要帮助或促进发展中国家外空活动或利用外空的能力。任何脱离了发展中国家而单方进行外空活动的行为都不能体现《外空条约》中的多项基本原则。此外，我们必须看到，在一些场合，发达国家与发展中国家也有合作的必要性和可行性。例如《营救协定》中的安排就很明显体现了发展中国家在营救及归还航天员、寻找和归还外空物体方面可以发挥重要作用。如果航天员紧急降落在发展中国家管辖的区域内，该发展中国家应当采取措施营救航天员，给予必要的帮助，保证他们的安全，并通知发射当局和联合国秘书长，将他们交还给发射当局的代表，等等。这些规定都充分体现了发展中国家，即便没有掌握航天技术，在外空活动还是会起到重要作用的。

　　发展中国家之间的合作同样重要。典型的例子就是中国与巴西的合作。这已被称为是南南合作的典范。该合作不仅在于共同发射卫星，使南美国家享受到卫星的服务，更重要的是巴西通过合作提升了本身的航天科技水平和利用外空的能力。

　　以上提到的外空合作的不同形式只是按照不同的标准进行区分，例如全球范围的合作，可以是商业的合作，也可以是非商业性的合作；可以是政府之间的合作，也可以是非政府之间的合作，还可以是政府与非政府之间的合作。1996年决议做出了这些列举，允许多种合作形式的并存，可以充分体现该决议的着眼点就在于最大可能地促进国际合作。从这个角度而言，所谓的形式要求实际上也就是没有要求，也就是体现了合作的灵活多样性。

　　3 外空合作原则的实体要求

　　1996年决议更重要的内容是体现在实体方面的要求。首先我们必须意识到，国际合作的各方有完全的自主权，即由自己来决定是否参与国际合作，与哪一方或几方来开展合作，在外空活动的哪一方面合作，等等。合作各方自主自愿参与到合作中，真正体现各方的真实意愿，而不能受到胁迫等其他外来因素的干扰。这也就是1996年决议提到的“各国均可在公平和可以相互接受的基础上自行决定参加探索和利用外层空间的国际合作的所有方面。”也就是说，合作各方意思的真实表示是合作的关键。

　　在此基础上，我们可以进一步研究国际外空合作开展的其他实体要求。首先，“这种合作活动的合同条件应当公平合理，应当完全符合有关各方的合法权利和利益，例如知识产权。”合作各方自愿参与合作也正是因为合作是公平合理，是可以接受的，所以在达成有关合作协议的时候，必须考虑各方的权利和义务的均衡；有关的权利和义务不能显失公平，损害任何一方的利益。

　　其次，国际合作要充分考虑到发展中国家的特别需要。有时候形式上的平等反而造成了实质的不平等。由于发达国家与发展中国家在航天科技、社会条件等方面的差距，在相关的合作中必须充分考虑实际情况，在相关安排上做出一定的考量，努力实现国际合作的实质平等。1996年决议就明确提到，“应当特别注意到发展中国家和空间方案刚起步的国家在与空间能力较先进的国家开展国际合作时所产生的福利和利益。”

　　有关“考虑发展中国家的特别需要”的规定，可能会引起一些误解；尤其在外空探索和开发的过程中，如何实现发达国家和发展中国家的利益平衡，也就是如何一方面保护发达国家大量投资开发外空所应享有的获益，另一方面实现外空为全人类利益服务的宗旨。这一问题，实际上也就是《月球协定》长期以来未能得到国际社会大多数国家接受的原因之一。

　　《月球协定》中规定的“人类共同继承遗产”时一个很美妙的词汇，但是要将该词汇落实到现实中，则困难重重。就有关如何设置外空资源开发的法律框架方面，不少学者都进行了探讨，并提出了不同的设想。

　　其一就是参照国际海底区域的做法。“人类共同继承遗产”的术语在《联合国海洋法公约》（简称《海洋法公约》）中也有出现；一直以来，各国对《海洋法公约》持保留意见，直到1994年7月对被视为“人类共同继承遗产”部分的国际海底区域及其资源的规定作出修改后，该公约才于1994年11月生效。国际海底区域适用的“平行开发制”是以设立的国际海底管理局为核心；一方面由国际海底管理局代表全人类利益开发国际海底；另一方面由缔约国及其企业与国际海底管理局签订勘探或开发国际海底的合同从而获利。针对外空（包括月球）的资源开发，笔者以为可以充分借鉴以上的做法，设立外空管理局，采用类似的平行开发制度，进行探索和开发外空的活动。

　　在这方面，1996年决议也提及了“国际合作在特别顾及发展中国家需要的同时，应考虑到它们对技术援助的需要和合理有效地分配财政和技术资源。”在这方面，我们同样可以考虑到国际海底区域的做法，在相关企业决定开采某一海底区域的时候，要寻找另一块相似的区域，并在市场条件下转让相关技术，以便国际海底管理局开展相应的开发活动。这样，一方面，相关企业通过开发海底区域而获利；另一方面，国际海底管理局则代表全人类利益，获得必要的技术，同样能够开发另一块区域，从而代表全人类获利。

　　笔者以为这样的安排能够很好地平衡合作各方的权利和义务。例如在知识产权的转让方面，出让方能够在市场条件下转让，保护己方利益；而受让方能够顺利获得必要的技术开展活动，不会受到一些不必要的技术转让限制。这样的安排正好实现了上面提到的“技术援助的需要和合理有效分配财政和技术资源”。

　　4 结论

　　外空国际合作是外空活动的一项重要原则，但是现有的法律文件仅仅做出了原则规定，具体合作的范围、方式和内容等都由各合作方在具体开展合作的过程中自行确定。这种做法虽然给予合作方充分的自由和灵活度，但是，由于缺乏明确的指引，反而会增加国际合作的难度或者难以保护发展中国家在国际合作中的利益。如果有适当的法律文件对国际合作做出一定的指引，将有利于外空合作的谈判和具体开展，这尤其对于发展中国家具有重要意义。一方面，各国有国际义务开展国际合作，在国内的立法中写明国际合作原则，切实履行条约项下的义务。另一方面，各国要采取积极的态度，切实参与到国际合作的进程中。

　　各国必须意识到，国际合作原则与《外空条约》中的其他原则，尤其是和平利用外空原则，都是紧密联系在一起的。外空的和平利用离不开国际合作；而国际合作的开展将确保最终实现外空的和平利用。