风险预防原则本身存在的缺陷与相关制度完善

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【题目】风险预防原则在国际法中的地位探究 
【引言  第一章】风险预防原则的发展、理论确立 
【第二章】风险预防原则在国际法律文件中的体现及其意义 
【第三章】风险预防原则在国际司法实践中的体现 
【第四章  第五章】风险预防原则的构成要素 
【第六章】风险预防原则本身存在的缺陷与相关制度完善 
【结论/参考文献】国际环境法中风险预防原则应用研究结论与参考文献

　　六、 风险预防原则本身存在的缺陷与相关制度完善

　　风险预防原则的产生和发展是对预防原则的补充与升华，他的产生与发展使人们在面对新技术所带来的科学不确定性的环境风险时不再手足无措，突破了传统的环保事业一直以来依赖科学证据的历史。但是任何一种制度与原则的存在都不会是十全十美的，风险预防原则也不例外。虽然风险预防原则表面上看是合理的，但是从上文中对风险预防原则在国际环境法立法与司法中的体现、及其构成要素的分析可知，风险预防原则的适用本身缺陷就很明显。

　　（一）风险预防原则的缺陷

　　1. 风险预防原则适用的前提本身就具有不确定性和主观性

　　根据上文国际法律文件对风险预防原则的规定可知，国际上对风险预防原则并没有一个通用的概念，该原则的要素标准也没有一个国际惯例，虽然根据大多数国际法律文件中的规定，风险预防原则实施的前提是达到严重的或者不可逆转的程度要求。但是由于各国经济、技术发展程度不同，对环境风险的承受能力也是有差异的，所以对于阈值的标准制定也是具有主观性的。而且针对此种风险，采取措施的需要是迫切的，但是风险的复杂性，要求所进行的判断不仅要考虑损害的可能性及其损害的程度，同时也要求考虑到损害的原因、行为的影响、内容和过程以及随着时间的推移这些因素之间的交互作用。对这些因素进行判断的话，都要经过一段时间之后的考察和监督，这些因素才能够被理解。所以风险的管理本身就需要良好的科学证据和充分的时间掌握风险的确切性，这显然与风险预防原则科学不确定性要求及实施的迫切性相互抵触。况且在采取措施后，预期的风险可能会发生从而符合成本效益分析，但是也有可能最后损害风险并没有像预期中那么严重，并使成本过高。所以成本效益分析与风险预防措施的采取也是个两难的问题。在科学证据无法计算的情况下，本国能力范围内符合成本效益要求本身就缺乏客观标准，任何形式的效益分析都是带有许多假设性，很难达到客观性，对于不同的价值选择也无法提出有效的解决方案，外加风险管理与措施采取的两难性，导致符合成本效益这一要求相对来说是不可行的，所以风险预防原则的实施也难以进行。

　　2. 风险预防原则的适用可能导致新的风险

　　在分析风险预防原则在保护环境方面的作用时，我们不得不提到近些年发展迅速的转基因农业。众所周知，转基因技术给人类社会带来了巨大的利益，为解决世界范围的粮食危机等问题带来了一定助益，但是转基因技术的发展与技术的安全性是一对无法缓和的矛盾体。目前我们还缺乏确切的科学证据来证实该项技术对人类健康的危害，但是墨西哥玉米事件、加拿大的转基因油菜中出现的“超级杂草”等事件却足以证明转基因技术对生物多样性和生态环境的潜在威胁。这就说明风险预防原则适用于转基因技术的发展方面是必要的。但是在多大程度上适用风险预防原则，采取怎样的措施又是一个不得不思考的问题。如果采取一项转基因技术发展一种农作物，其风险的发生是不确定的，如果适用风险预防原则采取措施完全制止转基因农业的发展，那么转基因技术对生物多样性和生态的威胁就消失了，然而全世界范围的粮食危机的问题怎么解决，也许会因为风险预防原则的适用让更多的人处于饥饿当中，也许人们为了争夺有限的社会资源而引发社会混乱甚至战争。所以，风险预防原则的适用本身就带来了很多的不确定风险。

　　3. 风险预防原则的滥用容易造成贸易保护

　　风险预防原则的适用，不单单是一个法律问题，同时牵涉许多复杂的政治与国家利益。在关于转基因生物跨界运输的《生物安全议定书》的协商过程中很明显的体现了各国之间的博弈。1在《生物安全议定书》起草过程中，美国与欧盟之间对于预防原则是否该被引入议定书，以及如何引入议定书有相当大的分歧。欧盟就预防原则的坚定立场似乎说明其认为环境保护的重要性应优先于科技活动所带来的国家利益；而美国对于风险预防原则不应成为法律原则的坚定立场，则显示出在科学证据尚不能明确之前，为了全球的环境利益而损害科技活动所带来的国家利益持反对态度。在荷尔蒙牛肉案中，美国和欧盟的态度区别就非常明显。欧盟主张为了保护人体的健康和环境，应当适用风险预防原则，并且该原则已经成为了欧盟的一项基本原则。但是美国却持反对态度，美国认为欧盟禁止进口牛肉，只是因为担心牛饲料中荷尔蒙的含量，但是这种担心却没有充足的科学证据，所以欧盟的做法有阻止海外进口的嫌疑。

　　《生物安全议定书》虽已经生效，但是其缔约国大多数为不生产，甚至禁止转基因生物进口或销售的国家。在蓝鳍金枪鱼案中，日本虽然反对风险预防原则与临时性措施的采用，但却在其他案例中主张风险预防原则。1在环境保护领域，针对此公约欧盟的主张究竟是本质上比较重视环境保护，还是因为生物科技的产业发展是以美国为龙头，只是利用风险预防原则来进行贸易保护，这仍是一个不容忽视的现实议题。对于风险预防原则在国际法案例中的体现详细分析也不难看出，风险预防原则的适用存在矛盾，这是否代表风险预防原则在大多数国家的观点下并非是一个防止环境风险的法律依据，而仅仅是维护自身国家利益的政策工具或法律背书，仍是一个值得思考的问题。

　　如果各国在适用风险预防原则时，打着保护环境的旗号却进行贸易保护就有可能造成更大的风险，因为它破坏了环境影响评估系统的根基。如果因为注重经济利益而置风险预防原则的科学结论于不顾，那么距离完全意义上的贸易保护主义也就不远了。

　　（二）风险预防原则相关制度完善

　　1. 环境影响评价制度的完善

　　环境影响评价制度是指在进行各种规划、建设项目和和开发活动时，对可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，并进行跟踪监测的方法和制度。2环境影响评价制度，是环境监督管理的重要制度之一，也是对以预防为主的环境保护原则以及不损害国外环境责任原则的延伸和贯彻。从环境影响评价制度的定义中我们不难看出，该制度是以对环境影响进行预防或把影响降为最低为直接目的，它准确地反映了预防原则的精神。

　　当今世界各国以法律形式来规定环境影响评价制度已成为一种国际习惯，并将其作为风险预防原则的一项具体措施。在国际领域，许多国际条约、国际组织的法律文件也规定了这一制度。纵观现有的国际文件，《在跨界背景下的环境影响评价公约》是有关环境影响评价制度的重要文件。此公约不仅全面规定了环境影响评价制度，还关注到了这一制度在具体操作中的程序性要求。虽然从目前来看，要在国际层面按照上述要求进行实际操作还很困难，但不可否认的是，这一制度对风险预防原则的有效贯彻有重大意义。应该说，风险预防原则的实施离不开环境影响评价这一重要制度，各国应该重视环境影响评价制度，充分发挥它在规避环境风险和提前采取预防性措施方面所起的作用。

　　2. 证明责任转移制度的完善

　　适用风险预防原则的前提是风险程度达到阈值，在发生环境争端时，由谁来承担对于风险阈值的举证责任是一个重大的现实问题。依据目前的大多数的国际条约或文件规定，在采取风险预防原则的前提是有严重或不可逆转的损害的存在，为确认这种风险的存在，风险预防的举证责任与传统的国际法是有区别的。传统国际法预防原则的适用，关于一项污染或环境的损害的证据是由指控国提出的，在满足要求的前提下由污染国承担采取预防措施的义务。其暗含的意思是一项活动在有确切的证据证明其能发生环境损害之前一直都是合法的，不被禁止的，同时不会对环境造成损害。但是风险预防原则适用的前提是存在严重或不可逆转的风险，并且以目前的科学技术无法搜集到充分确切的证据证明预期的损害与活动之间具有因果关系，如果以传统的举证方法，指控国就不能要求被指控国家采取风险预防措施。可是损害一旦发生后果就会非常严重，传统的举证责任在此种情况下就不能达到保护环境的效果。风险预防原则的理念下暗含的意思是在没有科学证据证明一项活动无害于环境之前，该活动的进行是应该受到限制或禁止的，所以风险预防原则之下举证责任是在污染者身上即证明责任转移。因此，当存在有严重或不可逆转的损害的合理怀疑时，行为国需要证明的是所要进行的行为与环境灾害之间并无因果关系，或者该行为与损害后果之间有因果关系但是后果不会发生。所以在蓝鳍金枪鱼中的日本，由于其无法证明超量捕捉行为，与蓝鳍金枪鱼数量持续减少没有关联性，故而遭到 ITLOS 限制捕鱼的判决。

　　尽管风险预防原则中有关于举证责任转换的机制，但其目的在于确保风险预防原则的采用是针对严重或无法恢复的环境风险或损害，因此如果这种风险并不存在，或已经被证明不会发生，则仍需由欲援引风险预防原则的国家，提出严重或无法恢复的环境风险或损害的存在，但不具科学确定性的举证。1在MOX 核废料加工产案中，此点就有所体现。爱尔兰因为无法对其所指称的环境风险或损害提出具体证据，在客观条件未被满足之前，风险预防原则下关于举证责任转换的机制就未被启动，因此英国并没有义务依据风险预防原则先证明其行为不会造成环境损害，然后才能持续进行活动。

　　当存在不确定性以及没有说服力的证据证明一项活动的安全性时，谁负有证明责任对于活动的继续进行具有重大意义。虽然证明责任的转移并不是消除一切风险的万能灵药，但是对于消除贸易保护，预防风险预防原则的滥用还是有一定助益的。

　　3. 替代方案制度

　　环境影响评价的过程中会提出建议性行动和替代性方案，来减少原行为对环境的影响。替代性方案指的是在所提议的建议性行动之外的其他可供选择的方案，也是可以代替建议的行动并实现建议行动预期目的的活动方案。1替代性方案被奉为美国环境影响评价制度的核心，该制度不仅仅是为了更好地实现环境影响评价制度的目的，也是贯彻环境法中的风险预防原则的要求而设计的，并且是使风险预防原则得以实施的一个积极有效的方法。分析替代性方案不是为了达到零环境风险，因为任何行动都是有风险的，区别就在于风险的大小。

　　考虑替代性方案最大的好处就是可以在众多的方案中进行比较，然后选择一种相对来说风险最小的方案来代替风险较大的方案，以实现最大可能的降低对环境的影响，最大限度的发挥风险预防原则的作用。2在此过程中还可以有效的缓解人们对风险预防原则的抵制态度，使风险预防原则逐渐可以被更多的国家承认并得以适用。所以，为了更有效的实施风险预防原则，应该在国际范围中更广泛的推行替代性方案制度。

　　（三）小结

　　虽然风险预防原则本身具有不确定性，但是我们不能否认该原则在保护环境方面所具有的意义。在人类前进的道路上，我们不能因为不确定而停止前进的步伐。正如人类从吃螃蟹、西红柿到转基因技术的发展，都是由不确定而开始的，稳妥行事虽好，但是又如何进步？在面对未知的风险，我们要采取措施，但是并不意味着我们禁止任何的风险行为，而是要本着具体问题、具体分析的态度，对可能产生的风险和收益进行合理评估的基础上进行决策，是否采取措施以及采取何种措施。