公路工程PPP模式下造价管理的问题和对策

　　摘    要：　近年来，随着我国基础设施建设行业的快速发展，建设资金缺乏的短板日益显现，PPP模式以其精巧的设计被赋予众望进入中国的基础设施建设行业。尤其是在公路基础设施项目中采用PPP模式的更为广泛，但从实际效果来看，PPP模式在公路工程建设中发挥的作用远低于人们的预期，还存在令人不满意的地方。因此，有必要对PPP模式在中国公路工程项目中的运用情况进行探究。文章主要研究的是PPP模式下公路工程造价管理，通过分析现在PPP模式下工程造价管理中存在的问题，进而提出具有针对性的解决办法，旨在为PPP模式下公路工程造价管理人员提供参考和借鉴。

　　关键词 :     公路工程; PPP模式;造价管理;

　　1 、研究背景

　　PPP(Public-Private-Partnership)又称为公共部门与合作模式，是指政府与民间投资人合作投资基础设施。从更广泛的意义上讲，只要是旨在促进私人企业与政府合作进行基础设施发展的模式都可以归为这一类别。PPP模式主要围绕基础设施特许经营权，本质上是政府部门和社会投资者之间一系列复杂的合约安排，要平衡公共部门和私人企业不同利益方的利益和要求，以及合理分配各方的责任和应承担的风险。通过协商，明确基础设施项目的建设方案和运营方案，围绕项目的融资活动进行相应的规划，提供各自的支持及配合，并根据这种参与协商的结果，形成特许经营的协议框架，合作各方再根据特许经营协议来实施该项目。PPP项目的公平不应该局限于合作双方的公平上，还应该把公共产品最终使用者（居民）也考虑进来[1]。

　　PPP模式自引入中国以来，在各个提供公用品和基础设施为对象的行业都大放异彩，其特有的优势，如应用这种模式后工作效率提高了，工程决算价与以前相比有降低；项目能够按期完工；能够有效地转变政府职能，在项目财政预算方面为政府减轻压力；风险分担更为合理；有效降低了承包商与投资者的风险，项目融资难度降低等。这些优势在公路工程中发挥得淋漓尽致，但是近些年国家基础设施建设发展得太快，一段时间集中上马的项目太多，客观的工程实际情况使PPP模式也显得有点力不从心。本文研究的是公路工程项目在使用PPP融资模式时造价管理中存在的问题，旨在为完善PPP模式在工程领域的应用，同时也为公路工程的建设管理人员提供参考和借鉴。

　　2 、公路工程应用PPP模式在造价管理中遇到的问题

　　PPP模式在公路工程的应用中，造价管理的同行们做了很多有益的探索，有利于公路工程造价管理的部分已经被吸收和利用，存在的不足作为工程技术人员研究的起点，大致可以归纳为以下几类。

　　2.1 、应用PPP模式遇到的机制障碍

　　由于我国PPP制度顶层设计不完善、投融资体制改革不到位、政府职能转变滞后、社会资本投资权益保障制度缺失、政策法律法规体系不健全、部门之间缺乏统一有效的协调机制、项目参与各方信用履约机制不完善、专业咨询服务能力不足等原因，使得我国PPP模式的推广应用存在各种潜在问题和风险。比如，财政部发布了《财政部关于公布废止和失效的财政规章和规范性文件目录（第十三批）的决定》（财政部令第103号）[2]，这项政策的出台，让很多投资者忧心忡忡，因为他们的投资权益无法得到保障，履约机制的不完善使他们对前期的投入陷入担忧。

　　2.2 、PPP模式在公路工程造价管理中存在的问题

　　PPP模式在公路工程实际造价管理中存在的问题形态各异，为了找出类似问题存在的一般规律，方便分类研究，我们按照准备阶段、设计阶段、施工阶段和结算阶段进行分段描述。

　　(1)准备阶段。首先，PPP模式下公路工程线路复杂、施工的工程量大、工期较长，这些特点决定了项目在实施过程中有可能遇到很多突发情况，这是造价控制中难度最大的地方。公路工程的特点还有就是线路长，沿路所涉及的区域广，影响因素众多，统一总承包给某一家施工单位往往不太现实，工程实践中通常采用分段招标的方式进行，这就给建设单位工程项目管理提出了挑战，尤其是其中的造价管理难度加大了。除此以外，公路工程项目资金运转时间长，成本控制面临的风险种类繁多，这对建设单位的成本控制又增加了难度。其次，政府宏观调控力度不恰当。PPP模式下，政府相关部门关于公路工程的管理经验是有欠缺的，即使采用了很多辅助性的办法，比如建立专家资源库，借助智库的力量来完善管理体系，但在具体操作过程中还是出现了诸多问题，影响工程造价控制的执行。而在PPP模式下公路工程计价方面，作为管理对象的公路工程造价确定本身还存在不足，就是造价确定手段没有随着技术进步改善。部分比较成熟的施工工艺根据消耗量定额对工程造价进行确定，虽然会改善社会资本方的效益，但是无形中就会损害公共利益，最终又会降低公众的满意度[3]。

　　(2)设计阶段。PPP模式下，项目设计环节管理粗放，导致全过程造价管理的理念在这个环节无法有效开展，造价管理人员无法将设计步骤和成本结合起来，尤其是造价管理人员无法把人、材、机等各种因素的市场成本转变形成预估，更不用说考虑造价波动对工程总体的影响。除此以外，还存在着设计不合理现象，以及施工阶段出现设计变更等，这些问题完全可以通过现有的技术手段（比如，BIM系统）将其解决，最终降低这些不必要成本的出现。但是，令人遗憾的是除过一些地方强制要求采用以外，大部分地方设计部门考虑到费用问题迟迟不愿接纳。

　　(3)施工阶段。PPP模式下，施工阶段造价控制是重点，而原材料造价控制是其重中之重。据统计，原材料成本份额在整个公路施工总成本中竟然高达占60%。在有的地方原材料存在着垄断现象，这种情况下有的施工单位对原材料造价控制还不好好重视，未能在原材料采购环节做好造价控制工作。除施工单位原材料采购工作不认真因素以外，还有就是，近年来受国家环保政策影响，有的施工项目附近砂石料场关停，直接结果就是造成公路建设所用砂石材料紧张，而且价格不断上涨，成为影响项目实施的不确定因素，增加了建设成本。除原材料市场价格波动影响工程造价以外，还有人工费、机械费等等也会对公路工程造价产生影响。设计变更对公路工程造价控制的影响也不容小视，由于在图纸会审和技术交底环节时间太仓促，有些问题短期内很难发现。现在的工程实践中，有的施工单位为了降低设计变更开始引入BIM系统，通过建模后的碰撞检查，能够提前发现部分潜在的设计变更，从而减少设计变更，有利于工程造价控制。施工阶段造价管理过程中，最主要的问题是监管部门工作不力，倘若在实际工程监管过程中，政府监管部门不能做到有效的监管，项目工程建设所需的各项材料以及设备的采购过程不能达到公开透明，那么其项目相关的投资资产将会出现流失[4]。

　　(4)结算阶段。PPP模式的参与方出于自身利益考虑，采用一些违规操作最后引发纠纷，使部分项目不能按期正常结算。公路工程在运营和维护的过程中，由于绩效考核缺乏统一标准，要想做好结算阶段工作客观评价绩效工作困难还比较多。除此之外，就是工程完工造价申报问题，在PPP模式下，公路工程项目是由政府与私营组织合作推进建设，所以在工程完工后，通常会出现投资预算与实际造价不同的情况，如何通过协商来使得政府和私营组织二者皆可以接受便成为一个需要考虑的问题。由于这个问题涉及项目后期资金的正常到位，其将对企业的正常运营发展造成一定的影响[5]。

　　2.3 、造价控制的技术支持不足

　　公路工程中最常见的就是未能根据公路工程造价控制需要，构建相应的管理控制平台。尽管目前有部分施工企业开始引入BIM技术，但现在的主要问题是BIM技术主要被应用在公路工程施工建设完成以后的维护工作中，该软件功能最强大的部分全过程造价管理功能却束之高阁；还有就是应用BIM技术时，过程有点繁琐对最需要的工程现场人员学习起来难度比较大，使初学者望而却步，现场需要使用的功能软件短期内未能实现，需要二次开发；BIM技术带来的效益和付出的成本不相符；BIM技术与公路工程项目之间的技术协调时存在问题[6]。

　　3 、PPP模式下公路工程造价管理的措施

　　具体来说，需要在以下方面进行完善和改进。

　　(1)法律层面，应加快我国PPP法的立法工作，明确PPP模式的应用范围和评估方法、PPP合同的性质和争议处理的途径、完善私营机构的招标方法等；政府机构设置方面，应由国务院授权发改委或财政部对PPP项目进行专属管理，负责制定与之相关的政策，在此部门下设立PPP中心，包括负责PPP项目招标、预算管理、审计、合同管理等方面的小组，借助现有行业部委具有相应专业知识（如交通、环保等）的技术咨询机构，满足PPP模式在各行各业的应用需求；项目评估方面，应该提出物有所值的概念和定量计算物有所值的方法，为PPP项目的筛选和排序提供可靠依据，并建立标准化的流程。

　　(2)公路工程应该做好建设阶段的全过程造价管理工作。公路工程在PPP模式下的造价管理工作同样按四个阶段来安排。准备阶段应重点做好合同管理工作，认真研读合同内容，审核合同条款，利用现有的资源对工程中可能的风险进行预判，并做好相应的预案。设计阶段引入BIM系统，将设计阶段的工作和造价管理结合起来，同时利用BIM的碰撞检查功能将设计变更的可能性降到最低。在施工阶段利用现有的BIM5D技术从模型集成的角度，应用项目管理WBS分解技术，形成已有的3D（建筑三维模型）与进度和成本相结合的五维模型，使得各种建筑信息在此模型中共享。结算阶段按照准备阶段建立的统一的绩效考核体系进行考核，其中绩效好的可按照当初约定的费用作为奖励。在实际工程中已经有施工单位应用BIM5D软件进行工期、资源与费用的优化，能够以最小的资源消耗获得最佳的公路工程项目管理效果。

　　(3)做好施工所需主要材料采购的造价控制和管理。要提前做好准备，在施工方案确定后，就应该着手做好施工材料的使用标准及采购工作，在混凝土、钢材、地材的选购上要兼顾材料本身的性价比。采购的时候，要建立科学管理的采购机制，参与各方都派代表参加，建立相互制约机制保证质量采购质量，便于造价控制。此外要确保材料来源渠道正规、持续可靠。近年来随着工程项目越来越多，工程所需地材数量很大，而国家对环保工作越来越重视，还派出督导组巡视，这些客观情况导致地材供应越来越紧张。其次要加强材料的过程控制，对材料的抽样检测应检必检，以确保工程材料质量，还有就是在施工材料使用过程中贯彻节能的理念，要加强管理采用科学的管理方法，让材料管理向科学化和精细化方向发展，同时提高材料的利用效率。最后就是施工材料的残值回收，将施工结束后剩余的材料和设备变现降低造价。

　　4 、结语

　　综上所述，政府部门和私人资本的合作共赢是未来工程建设的发展方向，通过完善各种法律法规制度，创造一个良好的营商环境，吸引更多的资金参与基础建设的发展，有利于将国家基础设施建设推向更高的层面，尤其是能够带动公路工程建设的跨越式发展。

　　参考文献

　　[1]刘高洁世界各国PPP融资模式的经验研究[J]城市建设理论研究(电子版) ,2014(26):699-700.

　　[2]郝敏PPP模式下公路工程造价管理探究[J].科技经济导刊,2020,28(18):43-44.

　　[3]杨峻熙，周强，杨永靖等基于PPP模式下公路工程造价控制与管理的探讨[J]企业科技与发展2020(5):.253-254.

　　[4]李乐乐.PPP模式下公路工程造价的控制与管理[J]现代商贸工业,2017,36(24)-:180-181.

　　[5]周彦锋公路工程造价在PPP模式下的管理研究[J]低碳世界2021,11(2):215-216.

　　[6]贺天奇.BIM技术在公路工程建设领域的发展前景[J]四川建材2019,45(2):155-156.