政府投资项目实施过程中的内部控制

　　政府投资项目是指政府为实现其职能，满足社会公共需要，实现经济和社会发展战略，利用财政性资金或者其他政府性资金进行投资的行为和过程。

　　政府投资项目具有社会公共性、非盈利性、投资规模大、影响面广、风险大、投资管理涉及部门多、项目管理难度大等特点。建立科学的内部控制体系是政府投资项目顺利开展，确保工程建设质量，促使项目资金安全高效使用，防范项目实施过程中各类风险的必然要求。本文结合长期工作实践，对政府投资项目实施过程中的内部控制问题进行探讨。

　　一、政府投资项目实施过程中内部控制出现的问题

　　（一）项目前期工作不 到位，项目 决策机制有待优化

　　1.项目前期工作不到位

　　主要表现在：（1）调查研究不够充分，对人民群众生产生活实际需要掌握不足，对项目实施过程中面临的困难估计不足，对项目实施对社会、生态环境和经济效益评估不足，不能对项目设计和实施形成有效支撑；（2）项目宣传不够，对项目实施的好处和可能带来的影响，没有通过合适的途径对群众做充分的宣传，不能完全获得群众的支持。

　　2.项目设计存在问题

　　具体表现在：（1）缺乏前瞻性，项目设计论证不到位，设计过分迎合建设单位主观要求，为设计而设计，没有进行充分论证就进入实施阶段，对项目长期的效能发挥考虑不足，项目建成之日就是项目报废之时的现象屡见不鲜。 （2）设计科学规范性不够，设计存在漏洞，按原设计方案，项目无法顺利展开，必须进一步完善，造成项目设计变更频繁，甚至存在边设计边施工的现象。

　　3.项目决策机制不科学

　　政府投资项目由于其特有的关于决策机制，长官意识比较浓厚，拍脑袋现象屡见不鲜。项目决策不从实际出发，形象工程、政绩工程仍有出现。

　　（二）组织机构设置不合理

　　1.项目建设责任主体不明确，牵涉部门多

　　项目建设单位虽然只有一个，但建设单位有主管部门，资金监管有财政部门，项目立项、审批有发改部门，纪律检查有纪检部门。各部门多从各部门本身职能出发，在项目管理中难以形成合力。

　　2.建设单位自身机构设置不科学

　　建设单位既是项目的具体管理者，又是设计、施工、监理等环节招投标的组织者，集运动员和裁判员于一身，没有做到不相容职能的完全分离。

　　3.岗位设置不合理项目管理人员多为临时抽调组成，专业性不够，存在一人多岗，甚至不相容职能由同一人担任，容易出现违法乱纪现象。

　　（三）项目资金管理有待加强

　　1.资金来源结构不合理

　　政府投资项目资金主要本级财政筹集，在一定情况下，可以利用相关政策法规，向上级和国家相关部门争取资金支持，更多情况是，本级财政在资金不足的情况下，向银行借款或者发行债券筹集资金，缺少其他性质资金进入，地方债务压力逐年增加。

　　2.项目预算编制不科学

　　简单按照费用项目比例进行编制，与项目设计和工程造价结合程度不够，对工程成本结构掌握不完整，各项费用定额设置不合理。

　　3.项目预算支出进度与工程实际进度不匹配

　　项目预算执行混乱，资金拨付随意性较大，项目资金预算进度与工程形象进度步调不一致，项目预算得不到很好的执行，预算控制制度形同虚设工程资金管理存在失控的危险。

　　4.项目决算编制不及时

　　项目竣工决算报告是项目建设成果和资金资产状况的总结性文件，但项目建设单位对项目决算重视不够。部门间缺乏协调，财务部门不能完全掌握项目信息，项目实体完成以后，甚至存在资金拨付不到位、债权债务清算不彻底的现象，项目决算无法按时完成，项目资产无法及时办理交付手续。

　　（四）项目专业化管理水平不高

　　1.缺乏项目人才培养机制

　　项目管理需要通晓工程管理、招投标制度、财务管理等专业的复合型人才。政府投资项目受制于项目组织形式和日常工作岗位限制，项目管理人员得不到锻炼，知识无法拓展。对于大部分建设单位来说，政府投资项目的实施取决于政策导向和社会需求，一个项目完成后，很可能很长时间内，都不会有类似项目，机构和人员的任务也就结束，不利于项目管理经验和知识的积累。

　　2.缺乏人才吸引机制

　　项目管理人才，属于高端管理人才，市场需求较大，整体薪资水平较高，而政府投资项目管理人员多为政府工作人员，薪酬完全按照国家公务人员标准，与市场差距较大，对高层次的项目管理人才没有吸引力，吸引高层次人才参与到项目管理的难度较大。

　　二、完善政府投资项目内部控制应当采取的措施

　　（一）做实做细项目前期准备工作

　　1.采取多种形式的调查研究，充分掌握群众对公共设施和服务的需求

　　项目设计要侧重解决迫切需要的领域，充分征询相关领域的专家意见，采用论证会等形式，从功能设计、环境影响、经济社会发展等角度，多方面的考虑项目实施，动态的考虑项目设计。

　　2.确保项目设计的科学性和前瞻性

　　具体做到：（1）严格按照程序选定具有设计能力和经验的设计单位。设计单位招投标程序要全程公开，从拟发招标通知开始到签订施工合同，监督人员要主动介入、全程监督，实行阳光操作。 （2）要选择切合实际、安全适用、技术先进、经济合理的技术方案。在满足建设项目功能要求的同时，要贯彻好国家经济建设的方针和政策，正确处理产业之间、长期和短期、生产和生活的关系。

　　3.进一步明确政府投资项目决策权限和程序

　　当前政府 投资项目 决 策 权 限 划 分不合理，部门、人员之间权责交叉、管理空白等现象依然存在，应加快建立健全政府投资项目决策的统一协调机制，明晰各部门在市场 经济体制 下拥有的 决策权限，各决策主体必须在法定的权限范围内行使决策权力，不得擅自越位行使权利。

　　（二）强化项目组织机 构建设，优 化项目管理岗位设置

　　1.建立职能部门权力责任匹配机制

　　部门之间既能够相互制约，又能够互相协调，建立统一的工作目标。明确建设单位、发改部门、财政部门以及纪检监察部门在项目建设过程中职责，各部门要根据其法定职责，在工程的不同阶段、不同领域发挥其作用。

　　2.进一步规范建设单位自身组织机构建设

　　当前政府投资领域主要存在项目法人制、工程指挥部、城投公司等组织形式，不管采用何种组织形式，都应设置完善的内部管理机构，明确各部门的职责。

　　对工程设计、招投标、合同管理、施工、财务、档案等都应有专门的部门和岗位负责。由于组织机构的差异和职责分工的不同，带来的绩效截然不同，建设单位在组织结构设计中，要做到协同办公、齐心协力，对机构职能和岗位安排要做到尽量细化，同时又要相互牵制，打造高质量项目管理组织。

　　（三）进一步规范项目资金管理

　　1.拓宽资金筹集渠道

　　改变以往单一依靠举债弥补政府投资资金缺口的局面。在一些纯粹公共领域，如涉及国家安全的投资项目，要坚持政府单一投资；在竞争性领域，可以适当引入社会资本，充分利用社会资本的先进技术和管理经验，进行市场化运作，全面提高政府投资效率。

　　2.规范投资项目概预算管理

　　概预算编 制 部 门 要 与 项 目 设 计 人员充分沟通，吃透项目设计，完善工程造价流程，明确各种材料、设备、人工、拆迁等费用定额，必要时可以根据项目情况进行限额设计。要严格控制项目变更，防止建设单位随意修改设计方案或者投资规模，最终导致政府投资项目投资失控。

　　3.建立完善的项目资金申报审核和拨付程序

　　项目立项批复以后，建设单位应及时将项目立项、工程初 步设计和 概算批 复 文 件 等 相 关 材 料 报 送 财 政 部 门，以便财政部门全面 掌握项目 情况。

　　项目资金拨付时，建设单位应当填制用款计划申请表，财政部门根据监理单位 出具的建设进度证明，对照预算安排、投资计划，按照工 作流程审 核并下达 用款计划。

　　对于材料、设备等采购资金，财政部门必须依据 相关的验 收证明进行资金拨付。

　　4.高度重视项目决算编制工作

　　要坚决改变只重视工程质量和进度的陈旧观念，将项目竣工决算项目实施过程中的一项重要工作来抓。财务决算正式确定前要进行严格的项目评审，重点核实项目设计落实情况，全面审查招投标程序，认真梳理资金拨付流程和依据，彻底清理债权债务。对一些政府投入大、社会关注度高、建设周期长的项目要注重跟踪审查，对已经完工的单体工程，应及时进行单体审查，单独编制财务竣工决算，待工程项目全面完工后，再编制项目整体财务决算。

　　（四）着力提升项目专业化管理水平

　　1.政府要积极探索建立专业化的政府投资项目管理机构

　　加大人才培养力度，组织人员进行专业培训和外出调研，使项目管理人员掌握先进的工程技术和项目管理理念，具备开阔的项目管理视野。将项目管理机构由临时性的管理机构转变为专业化的投资项目管理队伍，不光从知识上具备管理能力，更重要的是积累丰富的项目管理经验，全面提升新时期的政府投资项目管理水平。

　　2.适当引进社会上专业化的项目管理机构，作为提升政府投资项目管理的补充

　　将一些专业化要求较高，政府相关部门不具备相应技术 能力和管 理经验的领域，通过招投标等形式，外包给社会专业机构，以提升项目实施的效率与水平。

　　3.创设人才引进机制，解决项目管理人才不足的局面

　　尽力提供与市场接轨的人才待遇，吸引高素质的人才投入到政府投资项目管理中来，全面提升政府投资项目管理人才素质。

　　总之，只要社会经济不断向前发展，政府公共投资就不会停止，我们一定要与时俱进，努力建立规范有效的政府投资项目内部控制体系，全面提升政府投资项目的效率、效益。

　　参考文献：

　　[1]徐 海 燕。浅 析 政 府 投 资 项 目 的 特点及问题[J].中国工程咨询，2014（04）。

　　[2]王 英 姿。浅 谈 政 府 投 资 项 目 的 内 部控制[J],金融经济，2009（16）。