日本政府承办技能型人才的主要机构及其制度政策

　　一、引言

　　创新在国际竞争中扮演着非常重要的角色，创新的内涵不仅是研究开发和知识生产，还要包括通过技能型人才加以传承和发展的过程。政府在此过程中，不仅要承担经济性职能，如税收、国防、教育、能源、行政管理、交通运输、讯息传递、社会保障、经济稳定以及推动经济增长等，还要为了克服“市场失灵”缺陷，为国家创新体系制定符合本国国情的政策法规，并通过多种途径影响和引导技术创新活动。

　　其中，包括需要承担技能型人才培养的服务职能。日本政府重视技能型人才培养的传统可以追溯到明治维新时期。当时，为了尽快实现资本主义工业化，日本政府积极学习欧美先进科学技术，提出了殖产兴业的经济政策，职业教育作为殖产兴业的一部分得以广泛开展。新时期，日本职业技能形成了职前教育和在职教育两种模式。

　　那么，日本政府在促进技能型人才培养方面究竟有何成功经验很值得我国深入研究，本文试图探讨这一问题。

　　二、日本政府承办技能型人才的主要机构

　　近年来，面对人口少子老龄化的窘境，一直缺乏能源和矿产资源的日本更加重视人力资本这一生产要素的培育。进入21世纪，为了维持社会与经济活力，促进技术创新和提高劳动者生产率，日本提出药进一步提高年轻人、女性、老龄人口和残疾人的就业率，构筑全员参与型社会。日本政府为构筑全员参与型社会，在培养技能型人才方面加强了各种硬件投入。

　　公共职业能力培训是基于日本职业能力开发促进法，主要由日本国家、都道府县或者市街村等行政部门，以求职者和在职者为对象，使之掌握职业技能和知识而展开的职业培训。日本政府直接承办公共职业培训，并提供各种优惠政策，如提供场地和设施、降低函授的邮资等等。

　　日本公共职业能力培训分为三种类型：一是离职者培训，即以离职者为对象，通过培养离职者技能与传授知识使之获得再就业能力，培训时间约为三个月到一年；二是在职者培训，即以在职劳动者为对象，进行适应技术革新和产业结构变化的高级技能培训及知识传授，时间约为2～3日；三是毕业生培训，即以初中或高中毕业生为对象，通过一年到两年较长时间的职业培训使毕业生掌握技能和知识。2007年以后，离职者培训占公共职业能力培训的70％以上。

　　2012年，离职者接受培训人数约为四万人，在职者接受培训约八万人。

　　政府承办的培训机构主要有以下几类：

　　（1）县立公共职业能力开发设施：公共职业能力开发设施分为县立、厚生劳动省和经济产业省等不同政府部门设立的设施。以爱知县为例，县立公共职业能力开发设施包括名古屋高等技术专科学校等共有七所学校。爱知县公共职业能力开发设施中的学习内容既包括面向残疾人的职业能力开发，也包括面向求职者的职业培训以及培养高级技术人才的课程。

　　（2）厚生劳动省雇佣能力开发机构：基于独立行政法人《雇用能力机构法》，日本厚生劳动省设立了解决失业问题的雇用能力开发机构，该培训机构主要面向最多不超过一年的短期求职者而设立的。仍以爱知县为例，爱知中心和名古屋港两家职业能力开发促进中心均为日本厚生劳动省管辖的雇用能力开发机构。

　　（3）经济产业省设立中小企业学校：日本经济产业省联合各中小企业，成立了中小企业大学校。中小企业大学校是由日本中小企业综合性实施机构设立的中小企业基础整备机构，主要目的是为中小企业培养技能型人才。

　　（4）日本政府与行业协会合作办学：对于有参加职业教育热情但自身积累并不充裕的中小企业，日本政府根据企业属性和行业需求，依托行业协会与政府合作办学，满足企业对职业教育的需求。先期政府与行业协会共同出资、管理，形成一定规模和效益后，政府逐步退出，让其按照市场规律运作与发展。日本各行业均有半官半民的行业协会，这些行业协会往往都有地方的分会组织。

　　上述厚生劳动省设立的雇佣能力开发机构与经济产业省设立的中小企业学校，均属于独立行政法人设立的公共职业能力培训设施。此外，日本水产大学校、国立国际医疗研究中心、海洋技能教育机构、航空大学校、航海训练所、农业食品产业技术综合研究机构，以及城市再生机构等独立行政法人也纷纷设立了相应的技能培训学校。此外，日本各省厅如防卫省、海上保安厅、气象厅、警察厅、国税厅、总务省、消防厅和国土交通省也纷纷设立了各自的技能人才培养学校。

　　三、日本政府支持技能型人才培养的制度及政策措施

　　为了支持技能型人才培养，日本政府进行了一系列法律、信贷、税收、补助、技能鉴定以及营造氛围等正式约束与非正式约束的制度建设。

　　（一）完善相关法律制度保障

　　日本先后制定了《学校教育基本法》、《职业培训法》等法律制度，《职业培训法》后来更名为《职业能力开发促进法》。这些法律规定了职业教育的目的、内容和形式，起到了监督和指导职业教育并为学校和企业提供依据的作用。日本不断完善这些法律从其不断修订过程可窥一斑（见表1）。《职业能力开发促进法》相比《职业培训法》而言，重点强调了要强化充实职业培训与职业能力认定内容，确保劳动者拥有接受职业能力认定机会，尤其强调注重开发和提高劳动者必要的职业能力。

　　

　　（二）为企业提供信贷优惠政策

　　为促进企业和金融机构更加积极地参与职业教育，日本政府制定了一系列信贷优惠政策：一是为深度参与职业教育的企业提供贷款贴息资金，建立贷款偿还保障机制。衡量企业是否深度参与职业教育的标准包括企业是否为学校提供设备支持、是否参与课程开发、是否制定参与教学计划的制定、是否能够接纳师生到企业实训、是否能够为毕业生提供就业岗位等；二是量化企业参与职业教育程度，确定企业投资职业教育资金额度后，优先给予政府贴息的贷款支持；三是出资成立专门的担保机构，引导金融机构特别是地方金融机构深度参与职业教育。

　　（三）建立企业投资分担促进机制

　　政府针对参与职业教育的企业，特别是中小企业，建立企业一般性人力资本投资和专用性人力资本投资的差异成本分担机制。一般性人力资本成本分担机制有益于普遍提升劳动者素质，主要以国家直接购入或购买成果为主，以企业和个人承担为辅。专用性人力资本投资成本分担机制则具有企业专有性，以企业承担为主，个人承担为辅，国家给予适当鼓励。自建立企业投资分担促进机制以后，日本长期经济低迷背景下企业教育培训投资显著下降的局面得到了遏制，不仅如此，甚至还出现了制造业教育培训投资比例明显增加的新局面（见图1）。

　　

　　（四）完善职业学校服务企业制度

　　为完善职业学校为企业服务的制度，日本政府专门成立了政府与企业、学校的协调机构，一是重点研究企业发展战略及职业教育需求，引导职业院校向企业输送优质的人力资源；二是将人力资源开发校企合作成效作为评估职业学校的重要指标，为企业提供专业技术、管理技能等更多支持；三是建立开放性、多功能的区域性技术服务平台，为区域内行业企业的技术创新提供技术服务和智力支持；四是制定帮扶政策，鼓励公办职业院校的优秀教师到企业办职业院校或培训机构，担任专职教师或兼职教师，保证中小企业举办职业学校具有合格的师资队伍。

　　（五）出台“促进人力投资税制”

　　2005年4月1日～2008年3月31日，日本引入了“促进人力投资税制”。所谓“促进人力投资税制”主要是针对积极进行人才培养的企业而实施的一种税收优惠制度。具体而言，将教育培训费按一定比例从法人税额中予以扣除。在这项制度中规定，当教育培训费高于前两期教育培训费的平均额度时，可以从企业所缴纳的法人税额中扣除教育培训费增加金额的25％。对中小企业还有特例，如图2所示，当教育培训费额度比前两期平均额有所增加时，可以从企业所缴纳的法人税中扣除税额，扣除金额是教育培训费增加率的一半乘以扣除税额率（最多不超过20％）。“促进人力投资税制”意味着教育培训费增加得越多，所得到的税收减免优惠就越多，而且如果中小企业增加教育培训费还可以得到更多的减税优惠。

　　

　　（六）政府提供资金补助制度

　　1．职业生涯促进助成金制度

　　职业生涯促进助成金制度是指国家通过资金援助支持企业开发员工职业能力的补助金制度。

　　开发员工职业能力活动包括实施职业培训、为参加开发职业能力者提供休假、参加职业能力评价和接受职业指导等。日本政府对于职业生涯促进助成金制度规定了详细标准。中小企业参加工作之外的短期培训（OFF－JT），政府给与每位培训生培训费用二分之一的补助，大企业的补助比例是三分之一。中小企业向培训生支付工资能够得到政府支付工资二分之一的补助，大企业能够得到工资三分之一的补助。此外，参加职业能力评价时每人可以得到4800日元的补助。中小企业参加工作中的培训（OJT）时，每位员工每小时可以获得800日元的补助，大企业可以获得600日元的补助。

　　2．雇用创造能力开发补助金制度

　　日本专门针对中小企业设立了雇用创造能力开发补助金制度。企业若从公共职业介绍机构和教育培训机构录用青年人并作为技能传承对象进行培养，则每雇用一位这样的员工，在三个月内可以获得每月四万日元的奖励。凡实施雇用创造能力开发补助金政策的中小企业，可以获得相当于其培训费用50％的补助，最高金额可以达到500万日元。

　　3．职业能力提升助成金制度

　　自2012年12月安倍晋三首相二次组阁以来，出台了一系列刺激经济发展的经济政策，被称为“安倍经济学”。安倍经济学不仅关注了货币政策、财政政策和经济增长战略，还设立了职业能力提升助成金制度，该制度针对提升企业非正式雇用劳动者的职业能力而设计了各种补助方案，非正式雇用劳动者主要包括合同制员工、短期劳动者和派遣工等等。

　　（七）制定国家技能鉴定制度

　　技能型人才培养需要建立良好的评定机制，这样不仅可以进行有效的人才分层分级，还能提高技术人员学习的积极性。日本是实施职业能力评价制度卓有成效的代表性国家之一。源于1958年《职业训练法》的技能鉴定制度是日本职业能力评价制度的核心。1985年颁布的《职业能力开发促进法》简化了报考技能鉴定资格的有关规定。

　　日本政府人力资源开发机构主要由日本文部省、日本厚生省和日本经济产业省三大系统所组成。日本厚生省在国家人力资源开发任务分工中扮演着极其重要的角色，即发展与提高劳工就业能力、适当测量与评估职业能力、提升行业技能以及通过国际合作做出贡献，等等。

　　日本职业教育将获取“资格证书”作为推动学生学习的原动力。在日本企业中，职业高中毕业生若想独立作业首先必须要通过资格考试。完善的证书制度一方面有助于提高职业学校专业教学地位，另一方面也有助于学生就业，提高技术人才的水准和服务品质。日本公司自战后以来一直实行终身雇佣制，而随着社会环境的变化，竟争越来越激烈，公司不再与个人签订终身雇佣合同，工人不能再依附于任何专业公司。员工在企业外获得的资格证书开始得到重视。一些公司建议员工将考取社会专业组织颁发的职业资格证书作为提高个人专业素质的重要途径。

　　日本国家技能鉴定制度的特点表现在七个方面：一是完全以企业界需求为导向，确保各职业鉴定内涵与结果符合产业界当前与未来发展的需要；二是提倡普通劳动者参加技能鉴定，并不鼓励高中阶段学生参加鉴定获得职业资格证书；三是注重终身教育而非短期训练效益；四是对外国人提供技能培训并进行鉴定；五是实施适用于白领阶层的职业进修制度；六是职业鉴定委托相应行业协会负责。七是国家技能鉴定遵循各级行政机关或单位管理，并采用若干配合做法，增加企业或个人参加技能教育培训活动机会，包括给予鉴定合格者特别待遇，实行企业内部技能鉴定认可制度，实施职业进修制度等。日本国家技能鉴定等级分为特级、一级、二级、三级、基础一级、基础二级以及单一级共七个等级。自1985年实施技能鉴定以来，总合格人数达到200余万人次。近年来，接受技能鉴定的人数呈明显增加的态势，尤以机械维护和机械加工技能型人才的增加最为显著（见图3）。

　　

　　（八）营造尊重技能的社会氛围

　　1．营造终身教育的制度环境

　　技术进步对劳动者素质提出更高要求，新兴产业的不断涌现促使很多员工萌生转职意向。但是，为了谋到新职位，必须要接受终身教育理念，不断学习新知识。1997年7月，日本墨田区设置了“终身职业能力开发促进中心”，专门培养企业员工接受终身职业能力培训，不仅员工入厂要接受入厂教育，转岗前也要接受转岗教育，升迁之前还要接受培训。

　　2．塑造尊重技能的社会氛围

　　据日本厚生劳动省《中小企业人才培养和技能传承相关调查》结果显示，日本解决提高技能型人才社会地位和待遇的对策主要有强化适度的下包交易（占所调查企业的46．8％），其次是参观工厂和通过展示会引起社会对本公司技术的兴趣（分别占38．4％和36．9％），此外还有帮助教师理解产品制造和取得国家技能考试资质，等等（见图4）。另有26．6％和24．0％的日本企业认为重视大学和中小学的劳动技能教育也是非常必要的。这一调查结果显示，日本正将形成尊重技能的社会氛围作为一项长期的系统工程。

　　

　　3．举办各种技能大赛振兴技能

　　为了培养从儿童到成年人各阶层尊重技能和产品制造立国的氛围，为了提高技能型人才的社会评价，日本积极参加各种国际技能大赛。不满22岁的青年技能者可以参加技能五环国际大赛，该项赛事旨在振兴各参赛国家的职业技能培训水平。日本自参加1962年第十一届技能五环国际大赛以来，每年均派出代表参赛。日本选手在2011年英国伦敦第41届技能五环国际大赛中，参加了“CNC车床”“CNC铣床”和“电子元件组装”等39个业种的比赛项目，获得14枚金牌的良好战绩。

　　此外，为了唤起伤残人士职业自立意识，国际上每隔四年召开一次国际残疾人技能大赛。在2011年韩国举办的第八届国际残疾人技能大赛中，日本31名选手参加了16个业种的比赛项目，取得了两枚金牌、四枚银牌和七枚铜牌的佳绩。在日本国内每年也举办一次技能五环全国大赛和全国残疾人技能竞技大会。2012年共有1097名选手参加了技能五环全国大赛。

　　四、日本经验对我国的几点启示

　　目前，我国正在努力建设国家创新体系，培养技能型人才是其重要一环，而日本经验为我国提供了如下几点启示。

　　1．加快完善职业教育的相关法律制度

　　日本职业教育体系错综复杂，为使各个时期各个类型的职业教育相互协作、相互补充，有效地提高职业教育水平，需要政府来协调。同时，日本政府部门负责对职业教育情况进行整理分析、提出计划，对职业教育进行督导，有效地降低了学校、企业和机关进行职业培训的盲目性和投机性，使职业教育步入正轨。我国职业教育正处于高速发展阶段，但是由于缺乏相应的法律法规和统一管理，一些规模较小的学校往往显得心有余而力不足，如此下去职业教育恐难以步入正轨。因此，我国应首先加快完善职业教育相关法律和法规。

　　2．政府加大职业教育政策的执行力度

　　政府应适度帮助职业学校特别是技工学校解决资金问题，可以考虑从四个方面入手：一是设立专项资金，有条件的地方政府可以考虑增加此项财政预算额度；二是联合技能人才需求较大的企业，实行政府、企业、技工学校三方筹资；三是鼓励各种经营实体、商业机构、社会团体、各种形式的外资等投资职业培训；四是举办多种形式的社会活动来筹措社会闲散资金。

　　3．推进技工学校教育管理体制改革

　　若想创新改革，促进职业教育发展，一方面需要推进政府管理体制改革，完善政府主导、分级管理、市场引导、社会参与的职业教育管理体制，由“严格管理型”政府转型为“优质服务型”

　　政府，对职业教育由直接管理转型为宏观引导，尝试职业教育办学、管理与评价职能分立管理机制的改革。此外，还应改革公办学校办学体制，支持公办职业学校的整体改制或以股份制形式吸纳社会资本，建立产权清晰、办学自主的现代职业学校制度，依法保障学校在学校建设、专业设置、招生就业、教师聘用及经费使用等方面享有充分自主权。

　　4．政府协助完善职业培训体系

　　政府应充分发挥调动职业培训体系内各要素的能动性的协同作用。要打破重理论讲授、轻能力训练的培训模式，可以从以下三方面入手：一是充分发挥职业培训体系内部各要素的能动性。提高实验指导教师、实习指导教师的职业素质；二是提供必备的实训设施与设备。政府应提供具有国际先进水平的职业技能培训设施，建立现代化、多功能的公共实训基地并力争面向全社会培训机构免费开放；三是探索引进国际一流的培训与论证机构。

　　5．选拔核心技能型人才进行重点培养

　　启动高技能人才培养工程。日本在确定重点选拔行业、培养对所选拔的核心人才及培养类型、培养方法方面的独到之处值得借鉴。首先，调查最为紧缺的核心技能型人才和未来几年内可能紧缺的技能岗位行业；其次，在具有10～15年相关经验的优秀技能人才中，采取考核、测试、实际操作、比赛、评委打分等方式，选拔人才进行重点培养；最后，对选拔的500～1000名紧缺技能型人才进行重点培养，如派送到异地先进企业免费学习，或者公费派遣到美国、日本、德国等发达国家学习先进的技能和技术诀窍。

　　6．营造提高技能型人才社会地位氛围

　　政府要引导社会加快转变传统的、狭义的职业教育观念，确立涵盖职业教育、技术培训在内的教育终身化、发展产业化、运作市场化、投资多元化和竞争国际化的大职业教育观念。勇于破除区域行政壁垒，从经济社会发展需求的角度，以联动、协同、共赢的新思维，统筹区域职业教育发展。举办各种技能比赛，给与优胜者表彰和奖金奖励，营造全社会尊重技能型人才的社会氛围。

　　7．设立健全切实的技能评定制度

　　日本实行的职业资格考试制度为职业培训提供了量化标准，有效地调动了学员学习的积极性。完善的证书制度有利于学生在毕业时能兼取毕业证书及技术师证书。我国政府应建立以企业界需求为导向的职称评定机制，确保各职业所鉴定的内涵符合产业界当前与未来发展的需要，职业评定要与企业培训有机结合，给予鉴定合格者特别待遇，也可以实行企业内部鉴定认可制度。

　　8．建立企业参与的金融支持机制

　　建立鼓励企业积极参与职业教育的金融支持机制，可以从三个方面着手：一是减免积极在企业内培训员工技能的企业的税收；二是对于积极参与职业培训企业以信贷方面的优惠政策；三是建立企业教育培训投资的补偿机制。