P2P网络借贷规范与扶持的要点及对策

　　近年来， 随着互联网及移动通信等现代信息技术的发展，以互联网支付、P2P 网络借贷（以下简称“P2P网贷”）、众筹融资等为代表的互联网金融蓬勃发展。其中，P2P 网贷的发展引起了各界广泛关注。 据统计，2014 年一季度全国 P2P 网贷参与人数日均 4 万人，从2013 年二季度到 2014 年一季度 , 季复合增长率为31.23%;2014 年一季度全国 P2P 网贷总成交额 371.27亿元，从 2013 年二季度到 2014 年一季度，季复合增长率为 29.01%, 而 2013 年 P2P 网络借贷成交额就已达到 1058 亿元。

　　但是，P2P 网贷市场在快速发展的同时也产生了一些乱象。 据不完全统计，自 2011 年开始到 2014 年 4月中下旬， 至少有 112 家 P2P 借贷平台出现提现困难、挤兑、倒闭甚至恶意跑路等情况。综合来看，当前我国 P2P 网贷市场处于一个 “迅猛发展而乱象频生”的阶段，迫切需要完善市场监管，加大扶持力度，规范、促进 P2P 网贷市场稳步健康发展，切实发挥其金融服务优势，为实体经济发展作贡献。

　　一、P2P 网络借贷规范扶持的必要性
　　
　　（一）P2P 网络借贷发展的本质与意义
　　
　　P2P 网络借贷的本质是一种直接融资方式， 网贷平台通过发布资金赤字单位的资金需求信息， 吸引不同风险厌恶程度及相应收益率要求的资金盈余单位，撮合双方借贷，并提供相关的信用评估、担保、合同签订、资金管理与结算等服务。

　　P2P 网贷是一种基于网络技术的非标准化的直接融资行为。 从金融脱媒的角度来看，P2P 网贷并不是一个新事物，所不同的是，它采用的是网络技术，而这种网络技术和金融脱媒理论的结合使得 P2P 网贷具有了重要的经济意义。

　　首先，P2P 网贷是推动我国金融市场创新与变革的重要尝试，对我国经济发展效率的提升有帮助。长期以来，我国金融市场以银行贷款为主要融资方式，由于利率决定的非市场化，银行体系服务效率低下，也导致了我国经济的低效率---银行偏向于向一些大中型企业、资金需求量大的房地产企业放款，而对于那些即便有良好的发展潜力，但处于发展早期的中小企业而言，获得银行贷款的难度很大。 这很大程度上抑制了我国经济发展的活力，不利于我国经济结构的调整与升级。

　　P2P 网贷为广大中小企业提供了一种新型、 便利的融资渠道，降低了对银行等传统金融机构的依赖，这一方面可以解决融资企业难题， 另一方面可以倒逼银行等传统金融机构提高服务效率， 更全面务实地服务实体经济，进而提升我国经济发展效率。

　　其次，P2P 网贷提高了我国金融市场的参与度，是提升我国各金融变量市场化的重要推动力。 由于发挥了网络技术高覆盖、信息流动适时高效的优势，P2P 网贷吸引了广大的资金赤字单位，各种利率水平、风险程度、期限、规模的资金需求信息以一种类似“招标”的方式在网贷平台发布， 资金盈余单位则可从中搜寻到符合自己的投资标的，虽然成交后是一种“点对点”的借贷，但在成交过程中，是“多对多”的搜寻，它的撮合效率相比传统的中介机构牵线搭桥的效率要高得多。 因此，P2P 网贷不仅吸引了更多的参与者，提高了各潜在参与者的金融参与意识， 激发了参与者的金融活动热情， 显着提高了我国金融市场的参与度。 与此同时，P2P 网贷的利率、期限、规模、风险等变量均是在公开或半公开环境下多主体竞争决定。 这有利于提升我国各金融变量的市场化程度。

　　（二）P2P 网络借贷发展的主要风险
　　
　　目前 P2P 网贷的主要风险是：法律风险、运营风险和技术风险。

　　法律风险主要表现在：第一，P2P 网贷平台的法律定位不清， 到底是金融中介机构还是一般的居间服务企业？ 第二，资金赤字单位通过 P2P 网贷平台发布资金需求信息是否构成向非特定对象筹集资金？第三，资金盈余单位将借出资金或拟借出资金汇入平台方管理甚至直接或变象地形成资金池是否合规？第四，双方签署的借贷合同条款的合规标准不明， 通过网络达成的合同，其有效性如何？ 第五，资金赤字单位使用资金的具体流向的合规性是否影响借贷合同的合规性？第六，双方以借贷合同之名行利益输送之实如何认定和追究？ 事实上，这些风险目前已有所暴露。2013 年 11 月，央行对 P2P 网络借贷行业非法集资行为进行了清晰的界定。 2014 年初，媒体从浙江省公安系统获悉有 10家 P2P 网贷平台涉嫌非法集资。

　　运营风险主要包括： 第一，P2P 网贷的主体风险，包括 P2P 网贷平台、资金赤字或盈余单位以及资金存管方的欺诈和信用风险； 第二，P2P 网贷的管理风险，包括 P2P 网贷平台的信用管理、风险管理和资金管理风险以及资金赤字单位的项目管理和流动性管理风险；第三，P2P 网贷平台的业务操作风险，包括信息发布风险、交易撮合风险、资金划转风险等。 这一类风险也逐渐暴露，一部分 P2P 网贷平台发布虚假信息为自己或为关联方融资，这构成了欺诈；另有一些资金赤字单位发布信息筹集资金后并未用于约定用途， 而是进行高风险投资， 投资失败后无法按约定偿还本金和利息；还有一些 P2P 网贷平台出于竞争考虑，偏向于高利率项目以聚集人气，最后陷入经营困境。

　　P2P 网贷的技术风险主要包括：第一，资金盈余单位和资金赤字单位信息窃取和泄漏风险；第二，P2P 网贷平台信息发布系统和交易撮合系统受网络攻击风险；第三，P2P 网贷平台和资金存管机构资金管理系统受网络攻击风险。

　　二、P2P 网络借贷规范重点
　　
　　（一）加强法律规制
　　
　　目前，关于 P2P 网贷并不是完全无法可依，如针对民间借贷行为，我国的《合同法》及《最高人民法院关于人民法院审理借贷案件的若干意见》都有相关规定，比如借贷利息在同类银行贷款利息四倍以内的受法律保护；另外《公司登记管理条例》、《电信条例》、《征信业管理条例》等都有关于 P2P 网贷的若干规定。 但是，一方面，这些法规大多是较早时期并不专门针对 P2P 网贷而设计，没有考虑到 P2P 网贷的若干特殊风险和新情况；另一方面，这些法规由不同的部门分散制定，分别实施，无法达到监管的统一性要求。 因此，必须借鉴其他国家，如美国、韩国、英国等国家的有关立法经验及法律规制缺失的教训， 加强我国 P2P 网贷法律规制，即便不能迅速出台系统性的互联网金融相关法律，至少可以针对当前发展迅猛但乱象频生的 P2P 网贷出台一个阶段性的行政法规。 2013 年，有媒体报道浙江金融办将会出台针对 P2P 网贷的监管细则，但截至目前，尚未正式出台。

　　（二）明确监管归口
　　
　　据报道，P2P 网贷平台将由银监会监管， 而王勇（2014） 借鉴美国证券交易委员会对 P2P 网贷监管低效率的教训，认为我国 P2P 网贷应由央行牵头，银监会、证监会和保监会协同监管。 可以预测，P2P 网贷平台是归口银监会还是证监会监管， 或是多部门协同监管会成为较长时间讨论的一个主题。 从分业监管的角度来看，银行业主要从事间接融资，银监会自然对间接融资领域更为熟悉，而 P2P 网贷平台主要从事直接融资中介服务，类似于一个非系统性、非标准化的债券发行和交易市场，由证监会监管也不一定是低效率。美国证券交易委员会监管低效的结果由于缺乏银监会监管效率的参照，不一定具有很强的说服力。对经济交易行为的监管多少都会增加交易成本，进而降低交易效率，但监管却促进了交易的规范与安全，因此对 P2P 网贷平台的监管归口的讨论可以随着市场的发展不断继续，当务之急是确定一个监管归口，只要有部门承担起监管责任，尽早地发挥监管职能，即便交易效率有所下降，但必将有利于 P2P 网贷市场的长远规范发展。 随着 P2P 网贷市场的发展，将来确有必要时可以调整监管归口或实施协同监管。

　　（三）强化市场准入
　　
　　有必要对资金赤字单位、资金盈余单位、P2P 网贷平台、担保机构、资金存管机构以及其他中介机构都设置一定的准入标准。对资金赤字单位，应根据融资规模设置不同的负责人及主要经营人员资质、经营时间、资产负债结构、盈利能力、现金流情况等准入条件；对资金盈余单位，至少应提供从事风险投资的经历、风险知情书或风险认知自评文件；对 P2P 网贷新设平台应设置注册资本金、经营范围、平台技术、人员从业资格等准入门槛，以获得暂定资质，在暂定资质经营期满后，在业务规模、合规性、坏账率等方面设置标准，授予不同等级的经营资质或从业牌照；对担保机构，应设置注册资本金、信用评级、人员从业资格等准入门槛；对资金存管机构，应设置注册资本金、经营范围、平台技术、从业人员资格和数量等准入门槛， 可对存管机构进行分级管理， 对不同级别的存管机构可受托管理的资金规模进行限制；对其他中介机构也可在经营时间、从业人员资质和数量上设置准入条件。

　　（四）完善业务监管
　　
　　一方面，针对 P2P 网贷的典型业务环节，加强各环节的业务监管，在资金赤字单位的尽职调查、信用评估、财务审计和法律意见等方面要尽快出台业务指引；在资金盈余单位的身份认证、投资风格、风险认知与自评等方面要尽快出台实施细则与标准文本； 在资金需求和供给信息的发布方面， 要制定信息发布与报备指引、信息发布时间限制、竞价、撮合、成交原则与交易细则；要明确不同担保形式的担保主体、担保责任，提供统一的参考文本；要明确资金存管单位的主体资质、存管责任、资金收付的指令主体、资金划拨时间、托管期利息计算、收取与归属、托管费用标准等，并提供统一的参考文本；对 P2P 网贷平台自投资金作为劣后级投资者内部增信、从自有资金中计提风险拨备，要出台相应的比例标准， 明确风险储备金的托管单位及托管责任。 另一方面，对所有线上、线下或混合交易的 P2P 网贷交易详情，应制定信息发布准则、信息报备制度、信息存管制度与信息核查制度， 做到线上交易公开、公平、公正，线下交易合法、规范、可查。

　　三、P2P 网络借贷扶持重点
　　
　　（一）强化技术安全保障
　　
　　由于 P2P 网贷的信息发布、竞价撮合和资金划付都是通过互联网技术完成，技术安全成为 P2P 网贷平台正常经营的首要保障---一旦网络被攻击， 不仅新交易无法进行， 已达成交易的客户由于无法正常联系到 P2P 网贷平台而忧心忡忡。 但是， 目前大部分 P2P网贷平台并不具备技术安全保障能力，原因在于，系统开发与维护大多由外部供应商完成， 而供应商低成本批量开发的系统内核大同小异， 黑客可以用相同的手段成功攻击不同的 P2P 网贷平台。 因此，可以分以下几个层次强化 P2P 网贷平台的技术安全保障： 其一，由行业自发或由主管部门主导成立 P2P 网贷平台技术保障与应急响应中心，P2P 网贷平台受到网络攻击后，由该中心提供技术指导、应急支持与信息发布，稳定投资者情绪；其二，由行业自发或由主管部门主导成立 P2P 网贷平台后台服务中心，各 P2P 网贷平台在该后台服务中心备份数据、架设备用服务器，一旦受到网络攻击，在保证数据完整与安全的同时，及时启动备用服务器；其三，由行业自发或由主管部门主导建立统一的 P2P 网贷平台后台处理系统，由专业的技术人员负责该后台处理系统的开发与维护，各 P2P 网贷平台作为客户端联入该系统开展业务。

　　（二）分步纳入现有的征信体系
　　
　　当前 P2P 网贷平台无法从工商、税务和公安获得资金赤字单位的征信信息， 也无法像银行一样登录央行的征信系统进行信息查询，在 P2P 网贷上违约也不会影响资金赤字单位的信用记录。 这大大增加了 P2P网贷的信用风险。 于是，少数 P2P 网贷平台开始加大投入， 自行建设网络征信系统， 但网贷平台具有开放性，众多的客户同时面对众多的网贷平台，如果平台间的征信信息不共享，违约者的违约机会还会很多，违约成本依旧很低，因此，自行建设征信系统，不是短期可以完成的工作。一方面，网络借贷活动的信用表现是金融市场参与者信用记录的重要来源， 排除在全国性的征信体系之外，对现在的征信体系也是一大损失；另一方面， 将现有的征信信息提供给经审查有资质的 P2P网贷平台，不会造成征信信息的滥用，完全可以通过资金赤字单位申请按规定的程序将自己的信用情况通报给指定的网贷平台来避免恶意获取征信信息并滥用。因此，主管部门应开辟针对 P2P 网贷的征信信息查询模块，制定相关规范，让现有信息为 P2P 网贷平台所用，降低网贷的信用风险。 时机成熟时，主管部门应制定相关规范，将被有效核实的 P2P 网贷征信信息纳入到既有的征信体系，而未实现这一目标之前，行业或主管部门可以发起设立一个专门的 P2P 网贷（互联网金融）征信体系，仅用于 P2P 网贷（互联网金融）。

　　（三）完善资金存管制度
　　
　　目前， 我国证券市场的资金第三方存管业务已相当规范，完全可以借鉴这一成功经验来完善 P2P 网贷的资金存管制度。 但与证券市场资金的第三方存管不一样的是 P2P 网贷平台的资金存管有规模偏小、流动频繁、流向众多的特点，对存管方而言，监管责任大而获益小。而如果没有资金存管制度，客户资金必定有机会进入 P2P 网贷平台账户，从而出现网贷平台挪用资金或携款潜逃的事件。 有部分 P2P 网贷平台退而求其次，引入第三方支付平台来提供资金存管服务，但很多情况下，第三方支付平台仅起到了“批量代付”功能，没能有效地在客户资金和平台资金之间建立防火墙。 因此， 完善 P2P 网贷的资金存管制度是无法回避的一环。 主管部门可以新设或指定一个或少数几个资金存管机构负责全部 P2P 网贷平台的资金存管服务需求，必要时，可以通过公开招标的方式来确定存管机构。

　　（四）加强投资者风险意识教育
　　
　　由于 P2P 网贷的利率远高于银行同期存款利率及其他传统金融市场的收益率水平， 对广大的资金盈余单位有很大的吸引力，而一旦风险事件发生，借出本金和利息无法按期收回，投资者将面临高额损失，还有可能引发社会性、群体性事件。除了在合同等法律文件中明确风险责任承担主体之外，各网贷平台、行业组织和主管部门都有义务广泛开展 P2P 网贷的投资者风险意识教育， 让投资者充分认识 P2P 网贷的各种风险。 网贷平台尤其在投资者实际投资前充分提示拟投资标的的各种具体风险，帮助投资者理性决策的同时，也降低自身经营风险。

　　（五）提升担保、其他服务机构的服务能力
　　
　　在 P2P 网贷业务中，除了资金盈余单位、资金赤字单位、网贷平台、资金存管机构之外，担保机构、会计师事务所、 律师事务所等其他咨询中介机构也发挥重要作用。 有必要规范担保机构从事 P2P 网贷的各项业务活动，坚决禁止自保自贷、网贷平台关联担保方的交叉担保等行为，让担保切实发挥安全保障功能。鼓励会计师事务所、律师事务所对 P2P 网贷的融资方进行财务和法务调查，并提供独立的调查意见。

　　四、P2P 网络借贷规范与扶持实施策略
　　
　　（一）用好政府和市场两种力量由于对 P2P 网贷的规范是系统性的工作，影响的是全局的利益与风险，因此对 P2P 网贷的规范应该由政府主导、市场配合，更多地发挥政府行政力量。 而对P2P 网贷的扶持不能单纯依赖政府部门， 应由政府引导，依靠市场来推动，更多地发挥市场机制的力量。

　　（二）正确认识规范与扶持的关系对 P2P 网贷的规范是设定该市场发展的合理路径，使之不偏离正确的方向和轨道，主要的目的是合规运营、控制风险；而对 P2P 网贷的扶持是使相关业务在规范的道路上迅速发展，主要的目的是提高效率、服务实体经济。 规范与扶持相辅相成。

　　（三）迅速启动规范工作是当务之急由于 P2P 网贷是近几年兴起的新型融资方式，在国内，P2P 网贷是从 2006 年起才逐渐起步并加速发展的，随着 P2P 网贷交易规模的日渐扩张，理论界、实务界关于对 P2P 网贷加强规范的呼声日益高涨。 但或许是由于监管当局有意全面地拿出一个互联网金融监管框架，再或是由于 P2P 网贷监管面临各方面技术性困难，业务本身在不断地发展创新，基于监管的谨慎性、系统性与前瞻性的考虑，截至目前，对 P2P 网贷业务的监管还没有拿出一个成型的框架。 很难等到对这一市场所有风险都有充分认识的时候拿出一个全面的监管方案， 当务之急是抓住 P2P 网贷规范的关键点，迅速出台一个试行方案。

　　（四）市场参与者要更加积极主动促进扶持工作无论 P2P 网贷监管方案是否立即出台，P2P 网贷平台及行业组织、资金存管机构、担保机构和其他相关机构都应该迅速行动起来， 自觉维护这一市场有序发展，稳步推进前述各项扶持工作。

　　（五）先易后难地开展各项工作无论是对 P2P 网贷的规范还是扶持工作，有些工作难度要小些，投入要少些，更容易达成一致，可以先行；而那些工作难度大，所需投入大，协调起来更困难的方案，可以等时机成熟时再施行。

　　（六）根据 P2P 网贷发展情况，适时完善规范和扶持方案P2P 网贷无论在国外还是国内，都是一个新事物，目前可借鉴的经验不多，不能奢望“毕其功于一役”,只能边摸索，边总结，边完善。 包括 P2P 网贷在内的互联网金融的发展将日新月异，因此，应根据 P2P 网贷发展与创新的现实情况， 及时完善规范和扶持的各种方案，促进这一新兴市场健康稳步发展。

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