中国反倾销制度中存在的不足与解决对策

　　摘    要：　目前，我国已经建立了以《中华人民共和国对外贸易法》为基石，以《中华人民共和国反倾销条例》为主要规则，包含相关规章与规范性文件在内的较为完备的反倾销法律体系。但是由于我国反倾销制度发展起步较晚，实体规则过于笼统、程序尚不完善直接制约了我国反倾销诉讼的发起与执行，难以为国内产业提供良好的法律保护。

　　关键词：　反倾销; 指导思想; 实体; 程序;

　　一、中国已经建立了相对完备的反倾销制度

　　1994年颁布实施的《中华人民共和国对外贸易法》(以下简称《对外贸易法》)首次对反倾销问题作出了原则性的规定，使我国反倾销制度走上了有法可依的道路。由于《对外贸易法》在反倾销问题的规定上过于原则且不具有可操作性，故在1997年3月国务院颁布了《中华人民共和国反倾销和反补贴条例》，该条例对反倾销从申请、立案开始、终裁、征收反倾销税每一个环节都作出了相应的规定，开始了我国真正意义上的反倾销立法实践。我国加入WTO后，2002年1月1日起实施了《中华人民共和国反倾销条例》(以下简称《反倾销条例》)，该条例与WTO《反倾销协议》基本衔接，移植了《反倾销协议》的部分条款借鉴了欧盟反倾销条例的某些规定，并结合我国的实际情况对反倾销措施做出了具体的规定[1]113。2004年3月国务院对《反倾销条例》作出修改并于6月1日施行，此次修改加强了《反倾销条例》的透明度和可操作性，其规定更加趋同于WTO反倾销规则。至此，我国形成了以《对外贸易法》为基本法，以《反倾销条例》为主要规则，包括产业损害裁定听证规则、倾销及倾销幅度期中复审暂行规则等部门规章内的较为完备的反倾销法律体系。

　　二、中国反倾销制度中存在的实体问题及完善对策

　　(一)实施反倾销措施的实体条件

　　1．倾销的认定

　　WTO《反倾销协定》关于倾销的认定存在着双重标准，即价格倾销和成本倾销[2]。对于价格倾销，需要确定产品的出口价格低于正常价值。在正常价值和出口价格的认定上，我国反倾销条例与WTO规则基本相符，即以“国内销售价格”、“第三国价格”、“结构价格”确定正常价值，以“实际支付价格”、“首次转售价格”、“合理推定价格”确定出口价格。

　　首先，如何确定正常贸易中的可比价格，何又为正常贸易。正常贸易一般认为应该排除关联当事方之间的销售，非市场经济条件下的销售，低于生产成本的销售。而反倾销条例对于这一重要概念并未界定，因此也就缺失了成本倾销(只要确定“低于成本销售”就可以直接认定为倾销，无需与出口价格作比较)的规定，从而提高了倾销的认定标准，不利于我国反倾销的实施。对于非市场经济条件下的销售，符合WTO规则的通行做法是采用替代国价格，我国也是受替代国制度伤害最深的国家，但是这并不说明替代国制度本身的不合理性，只是很多国家在对我国的反倾销调查中，在市场经济的认定和替代国的选择上存在严重的歧视与不合理性。因此，我国亦应确定替代国制度，使正常价值的确定体系更加完备。
 

　　其次，应该明确几种价格的适用条件，进而在不违反WTO规则的前提下增强反倾销的灵活性和针对性。国内销售价格不可用的条件中何为不能据以进行公平比较，第三国价格和结构价格分别在何种情况下适用，结构价格如何具体确定，何为进口商品的出口价格不可靠等等问题都需要明确、具体、可操作的规定。纵观我国反倾销实践，反倾销案例中也有上述问题的阐释，多是参照WTO反倾销规则加以确定的。如此一来使得我国的反倾销制度缺乏了透明度，进口商难以预测各种价格的适用原因。此外，我国反倾销调查机构也无法以经济学效益分析为基础，在法律允许的方法内，合理地运用各种价格来确定倾销幅度。如当出口国企业亦在第三国进行倾销导致第三国价格不可用时，就可以用结构价格确定正常价值。

　　最后，应该明确规定出口价格和正常价值比较时的调整因素。《反倾销条例》第6条规定:“对进口产品的出口价格和正常价值，应当考虑影响价格的各种可比性因素，按照公平、合理的方式进行比较。”实际操作中，对出口价格和正常价值的调整直接影响倾销幅度确定和倾销幅度大小。根据WTO的规定比较应当在相同的贸易水平上进行，通常在出厂前进行，而且尽可能针对在相同时间进行的销售，对案件中影响价格可比性的差异因素做出适当调整。这里的调整各国各有侧重，我国也应该根据立法指导思想与经济学效益分析做出明确合理的规定，使调整具有可操作性，增强透明度。

　　2．损害的确定

　　损害，是指倾销对建立的国内产业造成实质性损害或者产生实质性损害威胁，或者对建立国内产业造成实质阻碍。

　　第一，以具体规定的方式适当放宽国内产业的认定标准，使之明确化、灵活化。根据《反倾销条例》第11条规定，国内产业，是指中华人民共和国国内同类产品的全部生产者，或者其总产量占国内同类产品全部总产量的主要部分的生产者。鉴于我国出口外向型经济发展的需要，应加大反倾销力度，适当降低国内产业的认定标准，如具体规定一定比例认定“主要部分”的概念，这里可以参考条例中有关提起反倾销调查的申请人要求进行规定。一方面，降低国内产业认定标准有利于损害认定，对国内幼稚产业提供了适当的保护;另一方面，加大我国反倾销力度，对改善我国国际反倾销最大受害国的地位起到积极的促进作用。尤其应重点关注墨西哥、印度等对我国进行疯狂反倾销的国家的在华倾销活动，以适当的“报复反倾销”对这些国家针对我国产品的不公正待遇进行威慑与遏制。

　　第二，应该明确各种损害程度各自的损害评估标准。《反倾销条例》仅仅笼统规定了在确定倾销对国内产业造成损害时应审查的事项，但并没有规定判断产生实质性损害威胁和对国内产业造成实质性阻碍时应考虑事项。然而作为发展中的大国，我国的许多幼稚产业的竞争力和抵御外来损害的能力相对较弱，加之我国的产业结构还不够完善，有很多高新技术产业有待建立。因此，我国应尤其关注倾销产品实质性损害威胁和对建立国内产业造成实质性损害，严防发达国家以其技术优势进行倾销，阻碍我国相关产业的建立。并且我国企业反倾销意识不强，反倾销案所确定的损害少有涉及产生实质性损害的威胁和对建立国内产业造成实质性损害。因此，以WTO《反倾销协议》为蓝本明确规定确定此二项损害时应考虑的因素更显得尤为重要。

　　3．因果关系的认定

　　应该明确规定因果关系的认定标准与不得归因于倾销的因素。我国《反倾销条例》并未明确规定因果关系的认定标准，即倾销是构成损害的一个原因还是主要原因。虽然规定了不得将非倾销因素归因于倾销，但是并未强调应该对造成损害的非倾销因素进行调查。一方面，“因果关系”作为连接“倾销”与“损害”的纽带其重要性毋庸置疑，应该明确规定对因果关系的证明至何种程度即可表明倾销成立，以此明确我国在倾销认定问题上的立场和态度。按照WTO的要求，只要证明倾销是构成损害的一个原因即证明了因果关系成立。另一方面，为了避免矫枉过正，对国内产业提供低效率甚至无意义的保护，导致国内产业依仗政府的保护，不思进取，肆意垄断，我国应该规定不得归因于倾销应该审查的因素，明确因果关系的判定标准，从而使认定倾销的三大环节“倾销”、“损害”、“因果关系”的规定周密且协调，即有利于认定倾销又不会造成过度的贸易保护。

　　(二)公共利益条款

　　保护国内产业免遭倾销损害是反倾销法最直接的目的，但反倾销法选择保护的国内产业是直接遭受倾销损害或是受到倾销不利影响的产业，放弃了消费者及下游企业的利益，而这正是反倾销法的局限所在。因为反倾销救济国内受损产业的最佳方式就是征收反倾销税，这一点在我国反倾销实践上体现的尤为明显。根据WTO的统计数据，1997～2008年间我国以征收反倾销税作为结案方式的案件比例高达75.5%，价格承诺案件比重过低，只有2.0%，终止案件比重为22.4%[3]。虽然征收反倾销税可以为国内受损产业提供最佳的保护，但是其负面影响同样不可小觑。一方面，征收反倾销税就意味着下游产业的原材料价格上涨，消费者不得不接受高价产品，从而对下游产业和消费者造成净损失。从长远来看，下游产业的利益损失很可能反过来损害上游产业的利益。此外，国内某些发展中产业的产能本身有限，产品的性能、结构、质量无法完全满足下游产业的需要，对倾销产品的限制只会加大国内供需缺口。此时可能出现两种情形，其一，反倾销效果不明显，进口数量前后变化不大;其二，根据日落原则，反倾销措施实施的时间限制导致进口数量迅速回升抵消之前的反倾销效果[3]。另一方面，我国反倾销针对的多是发达国家，针对的企业多为具有丰富国际贸易经验的大型跨国公司，高额的反倾销税，再加上国内巨大的市场需求、廉价的劳动力、丰富的资源等有利的投资刺激，极易导致这些跨国公司进行投资转移，从而导致通过反倾销释放出来的市场份额不能被国内产业所吸收，反而刺激了国内相关产业的激烈竞争。

　　从上面的分析可以看出，反倾销无疑是一把双刃剑。要想利用好这把双刃剑，就必须权衡好上下游企业的利益、消费者的利益和国民经济长远发展的利益，这就需要在法律层面明确合理的规定反倾销的规制规则———公共利益原则。反倾销措施是否符合一国的公共利益，在于反倾销措施收益与成本之间的比较，只有在收益大于成本的情况下，实施的反倾销措施才能符合公共利益。同时，依据对公共利益的影响程度决定所适用的反倾销措施，灵活的运用价格承诺和征收反倾销税。

　　我国《反倾销条例》中公共利益条款是修改《反倾销条例》时新增条款，其对于我国反倾销活动中的利弊权衡无疑是具有积极的指导意义的。但是，我国的公共利益条款规定的过于原则和模糊，缺乏可操作性，难以达到维护公共利益的效果，无法在反倾销实践中灵活运用。

　　1．应结合我国反倾销实践将公共利益原则具体化

　　关于“公共利益”的含义本身就具有一定的抽象性，在不同的案例中有不同的判定因素。从WTO《反倾销协议》的规定上看，公共利益可理解为包括国内生产商、进口商、工业用户和消费者等利害关系方在内的国家或地区整体利益。因此，在决定是否适用反倾销措施以及适用何种反倾销措施时就应该多方面的收集意见，进行综合评估，争取达到利益最大化。这就要求我国的《反倾销条例》细化有关公共利益各利害关系方的规定，使反倾销主管机关在评定倾销的构成、决定采取的反倾销措施时，充分考虑各方面的利益博弈，在多方利益权衡下做出决策，使反倾销活动真正达到预期效果，起到维护本国利益的根本目的。

　　2．引入“小税规则”，使公共利益的权衡更具有灵活性

　　根据WTO规定，“小税规则”指的是:如果反倾销税小于倾销幅度即足以消除对国内产业的损害，则该反倾销税是可取的。这一规定使得反倾销主管机关在倾销措施的选择上更加灵活，即主管当局可以在依据事实所确定的倾销幅度的基础上，根据公共利益的要求，对多方利益进行权衡之后，做出接受价格承诺、征收反倾销税、征收较少的反倾销税或是不征收反倾销税的决定。结合我国经济形势和反倾销现状，尤其应该注重价格承诺的运用，实施小税规则，从而减少反倾销措施对公共利益的损害，对生产和贸易的扭曲，以期在制度层面使反倾销的负面效应最小化，利益最大化。

　　四、中国反倾销制度中存在的程序问题及其完善对策

　　(一)申请与受理

　　根据反倾销条例的规定，反倾销调查有两种发起方式，即申请发起和主动发起。

　　1．申请发起

　　《反倾销条例》第13条规定:“国内产业或者代表国内产业的自然人、法人或者有关组织(以下统称申请人)，可以依照本条例的规定向商务部提出反倾销调查的书面申请。”通过分析我国反倾销实践情况，不难发现制约我国反倾销诉讼提起的一个重要原因就是我国产业集中度低，要使众多涉案企业联合起来，如果缺乏组织管理，很难做到协调统一、通力合作。因此，就凸显出行业协会、商会的作用，所以在我国的《反倾销条例》中，应该明确规定可以发起反倾销调查的组织的性质、标准，具体的分类，从而满足反倾销诉讼提起的现实需要，弥补我国相似产品的企业数多，难以有力组织的缺陷。

　　2．主动发起

　　依据《反倾销条例》的规定，商务部可以在特殊情形下，有充分证据认为存在倾销和损害及二者之间的因果关系时，决定立案调查。从规定中可以看出，商务部主动发起反倾销调查的条件是有严格限制的，所以调查发起的形式主要还是申请发起。因此，针对我国国内产业综合实力不强，产业集中度低，难以有组织的协调合作，没有实力负担长期全面收集信息的成本的情况。应该在制度层面加强反倾销机构的职责，如时刻关注市场信息，保持反倾销预警状态，积极调查国内已经存在或者潜在的倾销产品;向中小企业提供特殊的信息材料服务，方便其了解市场的结构、状态，使其能够真正的运用反倾销的手段保护自己的合法权益。

　　(二)反倾销调查

　　反倾销调查作为确定倾销、损害、因果关系的主体程序，直接影响着倾销的成立与倾销幅度的确定。一套科学又紧凑的调查程序才能以最低的成本揭示倾销、损害、因果关系真实的情况，既能切实保护本国利益，又可以防止倾销的滥用，维护公共利益。总体来说，我国的反倾销调查程序与WTO《反倾销协议》基本一致，但与美国、欧盟等发达国家的反倾销程序相比，还有一些值得改进的地方。

　　首先，反倾销调查程序规定的过于简单，大量程序性规则规定在部门规章里，造成了我国反倾销程序缺乏内部的协调统一性，不利于当事人对程序的运用及案件的及时解决。一方面，应该细化《反倾销条例》中反倾销调查程序的规定，增强程序的对抗性和承接性，为倾销案件的利害关系人提供充分的阐述事实，表明观点和为其利益进行辩护的机会。这样既减少调查机构收集的产业信息成本，又加强所审材料的直接性，更为迅速判断相关国内产业是否需要保护，需要何种程度的保护，提高调查效率。另一方面，明确调查中涉及的重要概念和利害方行为的后果，使调查更具透明性、可预见性和可操作性。比如，“利害关系方”的范围，“必要信息”的概念，何为“已经获得的事实和可获得的最佳信息”，商务部如认为保密申请不当的后续处理规则，等等。

　　其次，在调查程序上规定一个明确、紧凑的时间表，提高反倾销调查效率，节约成本，使反倾销起到实际的效果。我国《反倾销条例》规定了反倾销立案调查时间为商务部接到申请后60天内，反倾销调查期限为12个月，特殊情况下可延长6个月。纵观我国反倾销实践，从立案到终裁几乎都耗费了18个月，这远远长于美国等发达国家的反倾销裁决时间，在这些国家一个案子从立案到终裁只需10个月左右[1]62。这不仅不利于反倾销机构提高效率，耗费了时间和成本，而且不能有效的保护我国国内产业的利益。一方面，反倾销机构在同一时间受理案件的能力有限，特别在目前我国反倾销机构工作人员严重不足的情况下，仅能够保护个别产业但无法兼顾其他需保护产业;另一方面，漫长的反倾销调查进程为涉案的进口商提供了调整价格、转移市场、进行反倾销规避的机会。尤其对于周期较短的产业，调查结束了，产品也已经更新换代了，无法对国内产业提供应有的保护却大大浪费了时间和成本，得不偿失。因此，我国应该在不违背WTO《反倾销协议》的前提下，结合我国的实际情况明确规定反倾销调查程序中各个步骤的时间范围。尤其着重规定利害关系方提供材料的时间，明确合理时间的范围，从而不仅督促相关利害方及时提供有关资料，提高调查效率，并且在利害关系方未能在规定的时间内提供必要的信息时，根据已获得事实和可获得最佳信息作出的裁定，这样即有利于倾销的认定又缩短了调查时间、节约了调查成本。

　　(三)司法审查

　　我国目前已经按照WTO的要求初步建立了以《行政诉讼法》为基础，包括《对外贸易法》《反倾销条例》等法律法规及相关司法解释为依据的反倾销司法审查制度法律体系。但是，我国的司法审查制度规定简单、概括，与WTO和美国、欧盟等国家和地区相比尚不完善，很多地方需要改进。

　　首先，扩大反倾销行政诉讼的受案范围，对各利害关系方提供全面的保护。根据《反倾销条例》和《反倾销规定》的规定，我国反倾销行政诉讼的司法审查范围是:有关是否征收反倾销税的决定以及追溯征收、退税、对新出口经营者征税的决定;有关倾销及倾销幅度、损害及损害程度的终裁决定;有关保留、修改或取消反倾销税及价格承诺复审决定;依照法律、行政法规规定可以起诉的其他反倾销行政行为。从规定中可以看出，司法救济主要是针对受倾销之诉的进口国相关利益团体提供的，而对于申请倾销的国内产业方却救济不够，这显然不利于我国反倾销活动的进行与反倾销保护国内产业目的的达到。因此，应该补充规定不予立案调查的决定、否定性出裁的决定、终止调查的决定等对各利害关系方权利和义务产生终局性影响的决定。

　　其次，明确诉讼主体资格。对于原告资格，我国反倾销行政诉讼的适格原告有:与反倾销行政行为具有法律上利害关系的个人或者组织为利害关系人，具体包括向国务院主管部门提出反倾销调查书面申请的申请人，有关出口经营者和进口经营者和其他具有法律上利害关系的自然人、法人或其他组织，其中不包括被控反倾销的国外生产商、制造商、国内产业中的下游产业和消费者组织等等，这些组织或个人是否是法律上的利害关系方不得而知，但是其为反倾销案件的利害关系方无疑是确定的。因此，应该明确规定适格原告的范围，使各利害方均能以提起反倾销行政诉讼的方式积极的救济自己的合法权益，而不仅仅沦为缺少主动权及诸多实体与程序权利的第三人。对于被告的资格，《反倾销规定》第3条规定:“反倾销行政案件的被告，应当是作出相应被诉反倾销行政行为的国务院主管部门。”这里应该明确反倾销案件所涉及的各行政机关的职责，主要包括包括商务部、农业部和国务院关税税则委员会，以使司法审查中被告明确化。

　　最后，在司法审查标准、证据规则、当事方论辩规则、诉讼时限等程序性问题上应以《行政诉讼法》为基础并结合反倾销自身的特点作出具体规定，完善我国的反倾销司法审查制度，使之形成一套完整的程序链。第一，反倾销诉讼本身技术含量高，事实量两大，案情复杂，涉及的专业知识较多，对我国司法系统无疑是一大考验。因此，在对被诉反倾销行政行为的事实问题和法律问题的合法性审查上应该区分不同的标准，对于事实问题着重审查其程序正当性，以此来判断合法性。对于法律问题则应遵循严格的审查标准判断主管机关适用法律的合法性。第二，强化庭审程序的规定，在充分结合反倾销行政诉讼特点的基础上，制定出相应的程序性规则提高庭审效率。第三，《反倾销规定》中缺少对诉讼时限的规定，应该在迅速及时解决案件的前提下以维护当事人权益为基础做出明确规定。

　　总之，考虑到我国行政诉讼终裁不可诉的特点，对于有关反倾销的行政行为，提交司法审查无疑是一个明智的选择。因此，更应该强化反倾销行政诉讼的程序性规定，为各利害关系方的合法权益提供有效的保护。

　　参考文献

　　[1]杨仕辉．反倾销的国际比较、博弈与我国对策研究[M]．北京:科学出版社，2005.
　　[2]米家龙，侯杰，郭双焦．中国反倾销、反补贴和保障措施制度的完善研究[M]．北京:经济科学出版社，2009:57.
　　[3]刘爱东，王晰．1997—2008年中国对外反倾销成因及特征定量研究[J]．华东经济管理，2010,(6).