新区建设投资与使用的新分期方法探究

　　一、 新区开发的困境
　　
　　各大城市新区建设如火如荼，问题同时也随之出现。

　　1. 政府主导的新区开发
　　政府前期投入过多资金进行新区的基础设施建设，虽然现代城市面貌已形成，但后续动力不足，缺乏经济的持续增长点，新区开而不发。

　　2. 市场主导的新区开发
　　政府前期通过大量土地出让获利，但缺少产业支撑，新区沦为大量楼盘集聚的“卧城”,带来诸如建设混乱、就业缺乏、钟摆交通等问题。

　　这两种情况主要是管理者对新区分期建设缺乏整体考虑，缺少政府与市场关系的平衡。

　　二、 中国城市新区开发建设的内在机制
　　
　　中国特有的“土地经济”模式，是中国城市得以快速增长的关键。

　　在城市建设过程中，基础设施建设资金的筹集是主要难点。国外一般通过税收或租借抵押的方式筹措，而中国的土地财政则更能有效筹集资金。通过土地出让获得先期建设资金，使基础设施周边土地升值。再出让土地，进而建设其他地区，实现滚动开发。

　　考虑到新区的后续使用阶段，政府还要保证各种公共设施的正常运转，不断付出公共成本，而这需要通过税收来平衡，即要有产业发展作为支撑。这就导致了政府一方面通过设施建设提升土地价值，另一方面通过各种税费减免吸引产业发展。
　　
　　新区建设开发是一个连续动态的过程，不单要从建设的阶段来考虑投资成本，同时也需要从后续使用的角度平衡政府的收支，从而制定新区不同阶段的建设重点和策略。

　　三、 新区开发的成本与收益估算
　　
　　新区开发的成本与收益估算应考虑开发全过程的政府收支平衡，包括开发建设过程中和开发后使用两个阶段。

　　1. 开发建设过程中的成本与收益估算
　　新区的开发建设涉及的成本内容众多，主要分为基础设施建设和征地拆迁两大部分。其中需建设的基础设施包括交通设施、公共设施、市政设施等，征地拆迁费用包括农用地征收、房屋征收补偿、安置房建设等费用。收益方面，主要来自于新区土地出让，用地类型通常包括商业、居住和工业用地。

　　2. 开发后使用阶段的成本与收益估算
　　新区使用阶段，政府支出包括教育、文化体育、社会保障、公共服务等。政府提供这些公共利益相关的公共产品，以保证城市正常运转。

　　该阶段主要收入则依靠各类税收，主要有营业税、地方企业所得税、土地增值税等。为实现城市税收增长，各城市政府极力推进基本经济部类（主要是第二产业）的发展，以带动城市经济的整体增长。【表1】

　　四、 基于政府收支平衡的新区开发
　　
　　政府作为公共产品提供者，当收益高于成本时，公共产品才会被有效提供。而城市化就是不断增加公共产品的过程，如果收益越少，那用于滚动开发的资金减少，城市化进程变慢，经济发展就越慢。

　　文章开篇提到的两种新区开发的情况，就是没有把握好收支关系。前者先期投入过多资金用于基础设施建设，产业却没有良好培育，导致开发后没有持续税收保障；后者先期大量出让土地，虽获得足够建设资金，但公共设施和产业没有及时跟进，导致吸引力减弱，持续增长动力不足。这两种情况在图 1 中概括，可表达为曲线 A、B.【图1】

　　
　　相较上述情况，较合理的开发方式应是在建设和使用两阶段均收支平衡。在开发过程中统筹考虑分期建设和土地出让，实现资金滚动利用。并注重产业培育，保证税收平衡，即曲线 C.

　　现实中，各城市在有限产业项目环境下，相互争夺投资。政府先期投入大量资金建设基础设施，并提供优惠政策，营造良好招商环境，希望通过后期税费平衡前期投入。这种方式具有一定风险，操作顺利能使产业快速发展，即曲线 D.但也可能难以收回资金，变为曲线 A.正是由于风险，只有拥有雄厚资金的大城市，在大型基础设施带动下，这种建设方式才能较好实现。

　　五、 新区开发的规划分期开发重点
　　
　　根据上文分析，可对新区规划的分期建设提出近、中远期的开发重点。

　　1. 近期开发重点--发展动力
　　新区开发近期为启动期，决定了未来的增长路径，保证发展动力是关键。

　　（1）重点设施建设为动力
　　政府先期投入资金，以重点设施为触媒启动建设，包括交通设施、标志性公建等，提高新区知名度和吸引力。

　　（2）产业发展优惠政策
　　提供优惠政策，引导产业发展，培育产业基础。政策包括用地出让优惠、税费减免、奖励资金。

　　（3）关键地段预征控制
　　为减少后续开发的征地难度，满足重要设施用地需求，对关键地段土地进行提前征收。

　　2. 中期开发重点--滚动开发
　　中期阶段打造新区核心服务功能，保持对企业和人才的持续吸引力。需要以政府收回近期投资为前提，保证开发连续性。

　　（1）新区中心打造
　　发展新区核心服务功能（包括生活和生产服务中心），引导各类资金、信息、人才集聚。

　　（2）滚动资金获取
　　随着基础设施和功能发展，新区土地升值，政府通过土地出让获得滚动开发资金。

　　（3）景观环境和服务设施配套
　　不仅满足现有居民生活，同时也形成新吸引点和增长点，保障良性发展。

　　（4）产业集群培育
　　对产业类型进行梳理，选择专业性产业进行集群培育，针对性提出优惠政策。

　　3. 远期开发重点--持续增长
　　远期成熟阶段，重点从开发建设变为促进经济持续增长，需引导产业转型升级。

　　（1）产业转型升级
　　随着多数土地的出让，土地收益已不足以支撑政府日常公共支出，税收成为主要收入。为平衡收支并获得持续收益，需引导产业在集聚基础上进行转型升级。

　　（2）服务设施完善
　　留住高素质人才的重要手段。

　　（3）与周边地区融合发展
　　新区后期建设面临与主城、与周边的融合发展，不仅在空间层面，更要在功能层面协调，包括边界用地衔接、设施共享等。

　　参考文献
　　[1]赵燕菁。城市增长模式与经济学理论[J].城市规划学刊，2011.
　　[2]赵燕菁，庄淑亭。基于税收制度的政府行为解释[J].城市规划，2008.
　　[3]韩本毅。城市化与地方政府土地财政关系分析[J].城市发展研究，2010.