能源价格体系改革的掣肘与对策

　　当前世界经济形势处于“缓慢复苏”阶段， 能源价格普遍下跌使我国面临能源革命的重大战略机遇， 为抓住此机遇必须对能源价格体系提出更高要求：实现能源的商品属性、优化能源的利用效率、提升能源的供需水平。若未达到以上要求， 我国可能再次错过能源革命的历史良机。
　　
　　一、经济新形势对能源价格体系的要求
　　
　　从我国经济形势来看， 已经进入以稳增长、调结构为特征的经济“新常态”, 这要求能源价格体系能使供需规模增速减缓、供需结构向低碳转型。我国经济已经发展至工业化中后期， 经济发展模式逐步从投资驱动向消费拉动转型。由于消费属于市场行为， 构建增进市场活力的能源价格体系有利于加速该转型， 为我国快速进入经济“新常态”孕育动力。有效的能源价格体系能对现有能源供需模式变革提供指导意义， 通过价格调控可使能源供需规模和结构在更绿色高效的水平上实现均衡， 如控制煤炭的消费总量、加速可再生能源开发、常规及非常规天然气的充分利用等都离不开价格导向。
　　
　　从世界经济形势来看， 未来10~20年将是世界能源定价话语权的重塑期， 这要求能源价格体系能与世界接轨、提升我国话语权。美国的“页岩革命”使世界天然气和石油价格进入2013年以来呈现连续下跌态势， 加之乌克兰危机和中东与美国之间的博弈使得世界能源生产重心西移， 而欧盟与日本的经济低迷、我国与印度等经济新兴体的高速增长导致世界能源消费重心东移。但与西方通过期货市场稳定能源价格不同， 我国尚不能高效利用期货市场来对冲能源生产国的垄断调控。这要求我国在完善现货市场交易的基础上， 发展能源大宗商品的期货市场， 并将现货与期货市场与世界接轨， 有效保障各方利益。
　　
　　由此可见， 国内外经济形势要求能源价格体系能够实现稳定发展、优化结构和提升我国世界能源定价的话语权， 这对当前能源价格体系构成极大挑战。
　　
　　二、能源价格体系改革的掣肘
　　
　　改革开放以来的历次能源改革初衷均是打破垄断、鼓励竞争、提高资源配置效率为导向， 但由于能源自身的稀缺性、能源企业的规模和范围效应以及既得利益集团等原因， 使得主要能源 （油、气、电、煤） 一般由政府直接或间接定价。虽然政府已经尽力将国内外实际情况纳入定价依据， 但依然无法克服政府不擅长掌握市场信息的难题， 加之既得利益集团的影响， 使我国主要能源价格体系难以实现市场目标。
　　
　　有限的“市场调控”和过多的“行政干预”能源价格导致能源市场形成“无竞争”和“无序竞争”两个极端态势， 无法实现提升社会福利及稳定发展。我国主要能源的进出口或生产未放开， 这导致少数特大国有企业垄断市场， 形成“无竞争”态势。在原油和液化天然气进口权、煤炭出口权、电力生产和运输等能源生产上游部门， 国有企业几乎全面垄断， 即使当前的混合制改革也并不彻底， 国企难以采纳民资建议、相反易控制民资， 无法实现市场调控。同时， 垄断企业形成既得利益集团后， 与中央和地方政府展开各个层面的博弈， 由于能源消费刚性， 其博弈成本最后全部均摊至能源产品由社会承担。我国在真正需要规模和范围经济以实现创新的能源生产设备制造领域全面放开， 形成“无序竞争”态势。在风机制造、光伏光热电池、钻井探头等核心设备制造领域， 由于缺乏政府合理的保护和激励措施， 这些领域多被发达国家的产品垄断， 国内企业要么代理销售国外产品， 要么模仿生产国外产品， 整体利润率不高， 无法孕育具有核心技术的能源设备企业， 使我国能源生产成本优势主要体现在人员费用， 不利于我国能源行业的稳定发展。
　　
　　割裂的能源比价和独立的政府管理部门扭曲了真实能源价格水平、难以实现对优质能源的高效合理配置， 对能源消费的负外部性补偿功能极弱， 无法实现结构调整及可持续发展。世界范围内煤炭、石油、天然气之间的比价大致为1:1.5:1.35, 当前我国动力煤、石油和天然气的比价为1:4.5:2.7, 基于此比价以及我国资源禀赋和政府制定电价的背景下， 我国很难扭转能源主要依赖煤炭的局面， 也不利于提高天然气的使用， 加之新能源在整体能源消费比重不高， 从而无法实现低碳导向的结构调整。为实现节能减排， 我国安排大量专项资金进行整治， 但效果却并不理想。这是因为能源价格体系本身就存在大量转移支付和交叉补贴， 同时不同部门之间缺乏有效沟通和合作， 使得单一部门制定的政策难以在其他部门中得到执行贯通， 在严重弱化政策效果同时抑制正常的市场调控。此外， 产业结构调整政策与节能减排不匹配进一步加重能源消费的负外部性， 导致我国难以实现真正意义的可持续发展。
　　
　　碳税和碳市场的不完善， 加之政府对能源企业补贴和行政干预等因素， 使我国在国际能源价格谈判中处于劣势， 难以提升定价话语权。近年来越来越多的国家开始征收碳税， 这使得我国企业特别是高能耗出口企业面临严峻形势。在国际谈判中， 能源定价时越来越多考虑购买国的环境污染并将其纳入价格体系内， 若无法在能源价格体系中纳入环境因素， 我国将丧失在能源价格谈判中的主导权， 促使能源生产国以我国能源消费环境污染过大为由提升能源销售价格。同时随着我国经济实力逐渐增强， 一批关税和非关税贸易壁垒也随之而来， 在WTO框架下发达国家以补贴和行政干预为借口对我国能源企业频繁发起反倾销措施， 先后使我国风电机、太阳能电池制造等能源企业损失惨重， 导致我国能源企业因能源价格体系中的各种补贴或行政干预而难以真正“走出去”, 进而在能源生产国施加相应影响。可见， 提升能源定价权的实际路径还是在于我国能源价格体系能否通过正常的市场手段实现经济的稳定增长和结构调整。
　　
　　三、能源价格体系重塑的对策
　　
　　本文运用我国1985~2015年的能源相关数据建模预测短期 （2020年） 和长期 （2030年） 的能源价格、经济发展和产业结构水平， 结合当前能源价格体系改革的掣肘从三个方面提出相应的重塑指导原则：
　　
　　打破壁垒、抑制垄断、减少补贴， 形成有序竞争的市场环境。在能源上游产业中， 适合自然垄断的行业设立非盈利国有企业专营， 在非自然垄断行业逐步打开行政壁垒， 让民企不仅能以混改进入， 也能够单独进入能源上游产业。降低市场集中度， 让市场主体逐步承接国际能源价格波动的风险， 并在此基础上结合我国供需特征制定销售价格。改革城市公共供能单位的运营模式， 下放更多的行政审批权力， 鼓励各个城市依据自身的特点设立不同的能源供应模式。取消存量能源销售价和增量能源销售价， 一种能源的存量消费价会补贴更早开始运营的能源消费企业， 降低新建高能效企业的动力。
　　
　　放松管理， 强化监督， 协调联动， 制定与世界接轨的能源价格。在能源产业的生产、加工和销售环节中， 进一步减少行政审批手续， 降低能源企业成本。加强对能源生产企业的监管， 能源消费企业的引导， 使能源价格体现供给方、购买方和公共环境三方的共同利益， 并适时建立能源期货市场。培育非官方能源报价机构， 在保障能源安全的基础上制定能源价格， 充分考虑能源之间的替代与互补效应， 协调能源比价与世界平均水平匹配， 完善一次能源和二次能源之间的价格联动机制， 进一步提升二次能源价格与世界接轨程度。
　　
　　清洁导向， 征收碳税， 完善电网， 并重发展可并网和分布式可再生能源。以清洁能源为发展导向， 提升传统能源利用效率， 对传统能源利用效率不高的企业实行“关停并转”, 淘汰高能耗高污染的小企业。逐步扩大碳市场试点范围， 并在全国推广， 对每个企业设立碳排放额度， 超过额度则征收碳税， 迫使其进行节能减排转型。加速可再生能源丰富区域的特高压电网及其配套电网建设， 提升消纳可再生能源的能力， 同时拓展分布式可再生能源的应用区域， 尽快总结应用区域的经验和教训， 力争早日在经济实力较强的城市全面展开分布式可再生能源的应用， 并通过能源供给结构调整加速产业结构调整。