中国海事局的法定职权和事权比较

　　十八大报告提出建设“海洋强国”战略，说明中国政府对海洋事务的关注。从新中国成立以来，中国的水上管理体制不断改革，努力探索适合中国水上监管体制的新模式。2013 年国务院重组国家海洋局，目的在于整合国家海上行政执法力量，这一举措，整合了中国海上行政执法主体，形成了在军队、民间力量之外，在海上行政执法领域，国家海洋局和中国海事局共同维护国家主权、海洋权益的局面。

　　中国海事局作为海上重要的执法队伍，由原港务监督局和船舶检验局合并形成，由交通运输部领导。根据中国法律、行政法规等相关规范性文件的规定，中国海事局的主要职权有： 保障通航秩序，防止船舶污染，检验海上设施，负责船员、引航员适任资格培训、考试、发证管理和进行行政执法等。在中国海事局的众多职权中，有依据法律条文行使的法定职权，也存在法律条文中没有详尽规定，依据原则所衍生出来的事权。法定职权与事权这两对概念在中国海事局执法过程中常常遇到，又容易被外界所忽视，在“依法治国”的大背景下，如何平衡两种权力的行使？ 如何行使两种权力更好地维护海洋权利，维护海上行政相对人的合法利益是中国海事局一直探索的方向。

　　笔者将从中国海事局所依据的国际公约、法律法规入手，以行政法理论为依托，详细阐述现行中国海事局的法定职权和事权的内容，比较二者关联程度及二者之间对立与统一的关系，最后根据中国国情，从不同的方面提出改革的建设性意见。

　　一、中国海事局法定职权

　　（ 一） 中国海事局法定职权的依据和来源

　　1. 中国参加的国际公约产生的来源

　　国际立法层面上的法定职权，主要依据国际海事公约及其议定书，中国是国际海事组织的重要成员国，其中对中国生效的公约及其议定书有 35 个，中国作为国际海事组织中的 A 类常任理事国，一直积极履行一个海洋大国的国际义务。以下简要说明几个重要的国际公约中中国海事局的法定职责。

　　第一，《联合国海洋法公约》（ 简称《海洋法公约》） 的规定。作为一部具有时代意义的海洋“宪法”,其规定中国海事局作为涉海主管部门之一，具有维护海洋权益、保障通航安全、防治船舶污染的职权和职责。

　　第二，《1974 年国际海上人命安全公约》（ 简称《SOLAS 公约》） 的规定。公约中规定了中国海事局对港口国的监督和船舶安全的检查、授权中国船级社对船舶进行检验、审查船舶安保信息、组织搜寻救助工作、管理船舶载运危险物品的职权和职责。

　　第三，《1973 年国际防止船舶造成污染公约》的规定。公约规定中国海事局行使保护海洋生态环境的职权，并有权对违法行为提起诉讼或进行制裁。

　　第四，《1966 年国际船舶载重线公约》的规定。公约规定中国海事局履行水上安全监督和避免海难发生的职责，有权对擅自更改船舶载重线或载运货物超出核定载重线的违章行为采取行政处罚。

　　第五，《海员培训、发证和值班标准国际公约》的规定。公约规定中国海事局进行船员教育、船员培训及发放海员证书和认可培训机构资质的职权和职责。

　　第六，其他国际公约和条约的规定。除上文介绍的国际公约之外，还有许多双边或多边协定中规定了有关中国海事局的职权范围，但是其职权范围基本围绕着上述职权展开，在此不做一一赘述。

　　2. 中国海事局职权在国内立法依据下的来源

　　第一，法律的规定。一是《中华人民共和国海上交通安全法》（ 简称《海上交通安全法》） 中的相关规定。现如今中国海事局成为此部法律绝大多数职权行使的主体机构，例如签发证书、检验国际航行的船舶进出口证书的办理、检查船舶证书、单证和海难救助、清除打捞。二是《中华人民共和国海洋环境保护法》（ 《海洋环境保护法》） 中的相关规定。本法规定中国海事局履行监督管理海洋环境、调查处理污染事故、制定溢油污染应急计划和代履行的职权和职责。三是《中华人民共和国航道法》中的相关规定。本法 2015 年 3 月 1 日开始施行，规定国务院交通运输主管部门编制航道规划、制定航道养护技术规范和海事管理机构通报、采取相关保障措施的职权和职责。

　　第二，行政法规的规定。一是《中华人民共和国国际海运条例》中的相关规定。条例中明确规定了国务院交通主管部门监管国际海运市场、审核船舶运输业务、监督和办理提单登记、审核登记国际班轮运输业务的申请、对国际班轮运输航线进行备案、对班轮经营者和无船承运经营者的运价进行备案以及批准外商依法经营国际船舶运输、国际船舶代理、管理等业务的职权和职责。二是《中华人民共和国内河交通安全管理条例》中的相关规定。此条例规定中国海事局监督管理水上交通安全、审批水上作业、代履行内河水域清除打捞、事故调查和行政处罚的职权和职责。

　　第三，地方性法规的规定。《青岛市海上交通安全条例》规定了中国海事局船舶登记、制定船舶管理规定、对特定船舶安排护航以及保障水域安全的职权和职责。

　　第四，部委规章的规定。《中华人民共和国海事行政许可条件规定》规定了国家海事管理机构在通航管理、船舶管理、防治船舶污染和船载危险货物管理、船员管理、其他海事行政管理中的行政许可权。

　　第五，地方政府规章的规定。一是《上海港防止船舶污染水域管理办法》中的相关内容。本办法规定上海海事局监督船舶污染、进行应急救援和采取对污染水域强制措施的职权和职责。二是《广东省海上搜寻救助工作规定》中的相关内容。规章规定广东海事局负责本省内“两防一救”,组织、协调搜寻救助工作，并行使发布航行警告的职权。

　　（ 二） 中国海事局在海事执法下具体的法定职权

　　中国海事管理的主管机关是中国海事局。2005年的水上安全监督管理改革后，最终形成了由海事管理机构管理的直属海事局和地方海事局的体系，各级海事局在授权范围内进行行政执法活动。中国海事局的法定职权可以分为以下几个方面。

　　1. 维护国家主权、海洋权益

　　《海洋法公约》是国际海洋立法的基础，其赋予了缔约国开发海洋资源、保护海洋环境以及维护海域内的领土主权等诸多权力。中国根据《海洋法公约》的基本原则和精神，也制定了相关国内法，调整了相关法律、法规，如《中华人民共和国领海及毗连区法》（ 简称《领海及毗连区法》） 、《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》等。中国海事局作为海上的主管机构，拥有维护国家海洋权益的职责，《海洋法公约》中也明确规定了沿海国政府在领海的主权，具体内容如下： 对领海内的无害通过权的监督； 保障海峡、群岛水域内的无害通过权； 确保专属经济区内通航自由； 作为船旗国政府，在公海依法行使行政、技术和社会事项上的管辖； 对海洋生态环境采取保护和保全措施。

　　因此，在国际公约和国内立法的规范下，中国海事局依法维护中国领土主权和海洋权益。

　　2. 保障航行秩序

　　中国海事局及其下属机构主要依据《海上交通安全法》，监督、维护通航秩序、进行船舶安全检验。[1]海上通航秩序的维护，主要是中国海事局作为航运主管机关在维护海上船舶航行环境上有着义不容辞的责任，不论是直属海事局还是地方海事局都应保障所管辖区域内船舶通行的环境良好，维护船舶安全通行。

　　《海上交通安全法》第五章规定了安全保障义务，是中国海事局行使管辖权方式的依据之一。第八章规定的打捞清除义务是中国海事局为了保障海上通航秩序，有对有潜在爆炸危险的沉没物、漂浮物进行清除的权力。海上通航秩序的监督，主要是中国海事局在日常工作中对中国水域实行的监管。主要表现在： 外籍船舶在中国水域须接受中国海事主管机关的指挥和检查； 当船舶或设施给港口和通航环境造成威胁时，海事主管机关有权采取预防措施；中国海事局有发布航行警告和航行通告的权力。