中国海事局的法定职权和事权比较(4)

　　（ 三） 中国海事局在海事调查处理下具体的事权

　　1. 进行海事调查

　　在海事调查的过程中，中国海事局拥有自由裁量的权利，依据《海上交通事故调查处理条例》第 10条③和第 11 条④中的规定，中国海事局对于参与事故调查的机关和社会机构有通知的权利，并且在事故的调查中对于调查手段和设备的适用起到决定的作用。

　　在执法船舶设施方面，由于船舶巡航设备的老旧，缺少海事监管执法设备，导致海事人员调查取证困难。并且中国正在使用的巡航船舶中不少早期的船舶船载信息化设备少，致使可适用的监管手段单一，无法将自身获取的现场视频数据及时回传给岸基监控中心，上级领导无法获取第一手现场实时资料，不能对现场执法进行有效指导，导致执法效率降低。

　　2. 进行海事事故处理

　　中国海事局进行海事调查后，应出具《海事交通事故调查报告书》，但是其可诉性一直备受争议，在此，笔者认为，其作为海事事故调查的结论，是调查中的一个部分，不是一个具体行政行为，不会对当事人的权利义务产生设立、变更、消灭的影响。所以在当事人对《海事交通事故调查报告书》存在质疑时，不得提起行政复议和行政诉讼。该观点在最高人民法院颁布的《关于规范海上交通事故调查与海事案件审理工作的指导意见》中也有体现，海事调查报告及其结论意见可以作为海事法院在案件审理中的诉讼证据，除非有充分事实证据和理由足以推翻海事调查报告及其结论意见。

　　三、中国海事局法定职权与事权的一致性及其矛盾冲突

　　（ 一） 中国海事局法定职权与事权的一致性

　　1. 中国海事局法定职权与事权核心追求的一致性

　　中国海事局一直把“努力打造人民满意的海事”作为发展目标。在“大海事”理念的指引下，海事部门立足改革创新，不断提升海上监管水平，扩大巡航水域面积，不仅保障中国主权、海洋权益，还可预防船舶污染的发生。海事部门不论是法定职权的履行还是事权的行使，目标都是提升履行职责的能力，提高安全监管水平。

　　2. 中国海事局法定职权是事权的保障

　　依法行政要求一切国家行政机关和工作人员严格按照法律规定，在法定职权范围内，充分行使管理国家和社会事务的行政职能。

　　就中国海事局来说，作为国家行政机关在依法行政过程中要做到以下三点： 第一，中国海事局在执法过程中主体要合法； 第二，中国海事局应行使法定的职权； 第三，中国海事局要独立承担相应的责任后果。在行政法领域遵循着“法无授权即禁止”的职权行使原则，中国缔约参加的国际公约以及国内的立法文件，明确了中国海事局职权的范围，也准备了其事权行使的来源和前提。

　　3. 中国海事局行使法定职权过程中需要事权的行使

　　在中国海事局行使职权的过程中，由于法定职权规定得较为原则，没有具体实施的细则，这就需要中国海事局在实际要求的客观情况下，既要把握原则，又要确保执行过程中的科学性。例如《海上交通安全法》第 30 条①规定了中国海事局要进行测绘、发布，这其中需要组织人力、物力、技术条件，需要花费财政经费等，但是就实际执行中如何取得财政拨款，怎样调任人员等却没有说明，这就要求中国海事局积极行使事权来配合法定职权行使。

　　随着国际环境的变化，经济社会的快速发展，若严格死板地固守法规、法条中的文字，则不能很好地发挥中国海事局的行政功能。如何使职权职责适应中国国情，适应国际形势，就要看中国海事局对于事权的运用。例如，《海洋法公约》赋予中国海事局等主管机关维护国家海洋权益的职责，但是该规定是宏观的，如何履行这一职责，使其适合中国国情，适合现今的国际形势，就要看中国海事局对于事权的应用。在与邻国争端海域，如何开展巡航活动？ 怎样调派巡航船舶？ 这一系列的问题都需要中国海事局事权的行使。

　　（ 二） 中国海事局法定职权与事权的冲突成因

　　中国海事局中法定职权与事权的冲突，究其原因是因立法的原则性与执法的复杂性之间的冲突。

　　例如，法律规定过于宽泛，却无任何解释出台，导致中国海事局在实际工作中，严格依据法律规定时产生不便。又比如，因法律的更新速度跟不上社会经济的发展，在法律法规中没有规定的条文在实际工作中却存在事权。

　　1. 海事立法体制带来的影响

　　中国海事局的事权运用中最重要的一个部分就是海事行政执法，但中国仅从航道通行、船舶污染、船舶检验等方面分别进行立法，法律层级不明确，给中国海事局的日常工作带来了不便。再者，为快速地解决当前遇到的执法问题，各海事机关会就临时出现的问题制定规范性文件，形成指导手册，给予指导手册确定的法律地位，从一定程度上规范了职权的行使。从法律制定上来看，规范性文件的更新与其他相关文件的冲突给中国海事局的执法工作带来了较大的困难。

　　在海事立法中，存在着一些立法与实际工作不相符的情况，很多实际执法中的问题没有法律依据，会导致合理不合法、合法不合理的情况出现。例如，中国海事局在保护海洋环境方面要建立应急预案，以确保在污染事故发生后能及时采取有效措施，避免污染程度加深和范围扩大。但是应急预案在制定和实施的过程中，必然要求调动人、财、物等资源，在油污应急设备的投入方面需要的资金巨大，当按照应急预案实际调用了大笔资金时，有人说于法无据需要追究责任； 当按照应急预案调用资金得不到批准时，有人说于法无据自然不能发放。

　　2. 海事机关及其工作人员职权授予问题

　　海事机关的职权范围由法律、行政法规、部委规章来确定，同时，一些其他规范性法律文件也在界定海事机关及其工作人员的职权范围，这些文件可能是内部文件，亦有可能是上级的通知、指示。但当海事机关行使这些职权时，经常会遭到行政相对人的质疑。很多公众认为只有法律、行政法规、部委规章规定的权力，才是正当、合理的，认为其他规范性法律文件缺乏效力，否认其存在的合法性、必要性。一些公众忽视权力针对公共事务的目的性，由于上述公众意识的偏差，导致其一些事权在行使时受到质疑，产生争议。

　　四、促进中国海事局法定职权与事权的统一

　　（ 一） 正式承认事权存在的必要性

　　1. 有助于提高中国海事局执法效率

　　针对海上执法环境复杂、涉及部门较多的情况，可以考虑设立一个协调机构，中国海事局在海上执法的诸多方面都需要各部门的协调配合，如海难搜救和海洋环境的保护等，建立一套协调机制进行政策协调、数据共享、信息交流的工作，有助于政策协调与效率提高。

　　国外一些沿海国家已经设立类似协调机构，如瑞典的海洋资源委员会和英国在海洋渔业资源管理中的协调系统等，我们可以汲取他国成功的经验。协调机构的设立，可以使中国海事局不论在行使法定职权还是事权的过程中更加便利，降低执法成本，提高执法效率，避免执法冲突和矛盾的出现。

　　2. 有助于增强中国海事局服务意识

　　中国海事局只有树立事权意识，才能增强服务意识。事权强调支出责任，中国海事局应明确部门所应承担的支出责任，有效地行使提供公共服务的职能。中国海事局作为政府部门，要把服务人民作为执法宗旨，积极主动地为行政相对人服务。合理配置中国海事局经费，确定中国海事局应该承担和分担的事权部分，从而更好地打造“服务型海事”.

　　如今，中国海事局在服务管理方面，已取得了初步的成果，提出了“两个转变”的口号，一要转变管理方式，从权力型到服务型； 二要转变服务方式，由被动到主动。中国海事局作为行政机关，应当增强为民服务的意识，尽心尽力地为行政相对人办实事，办好事。例如，中国海事局可建设便民出行服务设施，方便公民出行，其作为海上交通安全主管机关，进一步强化游轮监管，保障群众安全出行。还可推动各级中国海事局的海上事故应急处理机制的建设，完善海上救助制度，切实保障人民生命财产利益，或通过主动发布海上服务信息的方式，提升船舶营运效率等手段来方便人民群众的海上出行。