中国海事局的法定职权和事权比较(2)

　　3. 保护海洋环境

　　中国海事局作为防止船舶污染的主管机关，主要享有作为船旗国，管理中国船舶对海洋造成的污染，并且拥有对外国船舶在中国海域检查的权力，这是港口国和沿海国管理下的中国海事局的职责。

　　对于中国籍船舶，中国海事局行使职权的方式主要有三个方面： 一是对使用中的船舶进行检验，并颁发适航证书的权利，这是一种预防机制，有效防止了船舶污染环境的情况发生。二是检查证书与船舶实际状态是否相一致，中国海事局既是行政许可的批准机构，又对上述行政许可活动进行监督检查，行政许可的颁发并不是一劳永逸的，还要做好后续检查工作。三是对于中国籍船舶，不论其造成海洋污染的地点是在中国管辖海域，还是他国管辖海域，中国海事部门均可基于船旗国的管辖对其调查和处罚。中国海事局进行处罚的法定方式基本分为四种，即责令限期改正、给予警告、处以罚款以及追究其刑事责任。

　　4. 海难救助职权

　　中国海事局是搜寻救助主管部门，承担中国沿海及邻近海域遇险船舶的搜救、指挥工作，《海洋法公约》明确了每个沿海国须建立搜救服务，在必要时，进行区域性合作的义务； 规定了缔约国政府在搜寻、救助方面的职责； 作出了救生设施与装备的相关规定，这些均是缔约国救助工作更好开展的保障，同时也是中国海事局履行海难救助职权的法定依据。

　　海上搜救反映了国家应急救援体系的响应速度，可以有效地保障海上人命和财产的安全，既是中国综合国力的体现，也是海事系统行政执法能力与效率的体现。

　　交通运输部根据《海上交通安全法》《中华人民共和国安全生产法》和《1979 年国际海上搜寻救助公约》的要求，组织起草了《海上人命搜寻救助条例》（ 征求意见稿） .[2]这使中国搜救体制更加健全，搜救预案更加完善。中国海事部门的法定职责有以下几项： 根据《SOLAS 公约》的规定，各级海事部门负责其责任区的遇险通信联络和协调工作、汇报搜救工作； 根据《1979 年国际海上搜寻和救助公约》的规定，中国海事局向 IMO 汇报该国搜救设施、计划；《SOLAS 公约修正案》主要增加的救助服务规定。

　　5. 船舶安全保障

　　在船舶安全保障方面，中国海事局及其下属机构须实施国际海事条约，履行“船旗国”及“港口国”的监督管理义务。在船旗国检查方面，主要依据《SOLAS 公约》第Ⅰ章第 19 条、第Ⅸ章第 6 条和第Ⅺ章第 4 条、东京备忘录和中国相关法律法规的要求，中国对到港的外国籍船舶正式开展 PSC 检查。

　　对船舶安全的把关，是中国海事局作为海上管理机构的法定职权，也是有效保证船舶适航、船员适任、防止海难事故发生及防止水域污染的必然要求。

　　6. 船员适任管理

　　船员的管理也是海事管理中的一个重要组成部分，船员适任能力决定着船舶安全及海洋环境的保护，中国又是世界海员大国，因此，船员的适任管理对中国的航运发展极为重要。

　　随着中国对船员权益的保护，中国船员法规已趋完善，形成了以《海上交通安全法》和《中华人民共和国船员条例》等多部法律法规和《海员培训、发证和值班标准国际公约》等国际公约为主体，以《中华人民共和国船员注册管理办法》《中华人民共和国船员培训管理规则》等部门规章为支撑，以其他规范性文件为补充的船员法规体系。

　　并且，2011年 12 月，《中华人民共和国海船船员适任考试和发证规则》经交通运输部第 12 次部务会议通过，简称“11 规则”,自 2012 年 3 月 1 日起施行。2013 年 12月 16 日，《关于修改〈中华人民共和国海船船员适任考试和发证规则〉的决定》经第 13 次部务会议通过，自 2013 年 12 月 24 日起施行。

　　中国海事局作为船员适任证书的颁发机构，承担着考核船员适任条件，对船员进行培训，加强国际交流以及培养合格航海毕业生的职责。通过培训、考核等方式，努力提升船员能力和水平，为实现中国“航运大国”的目标做出贡献。

　　（ 三） 中国海事局在海事调查处理下具体的法定职权

　　1. 进行海事调查

　　中国海事局依据《海上交通安全法》第 43 条①进行海事调查，海事调查是一种行政程序，在于调查事故原因，界定双方责任，从而防止类似事故发生。海事调查是给予海事管理机关在事故发生后的调查、取证的权利，依据的重要国际立法有《国际海事调查规则》，国内立法有《中华人民共和国海上交通事故调查处理条例》（ 简称《海上交通事故调查处理条例》） .其中规定，中国海事局的职权主要表现在： 对相关人员进行询问并填写询问笔录、检查船舶证书、对水上交通事故现场进行勘查并填写勘查记录、搜集证据材料，等等。中国海事局的海事调查是一种附属性的行政行为，其本身不能单独作为行政行为来看待，海事调查只是一个收集证据，查清事实的过程，它是中国海事局作出海事处理的前提条件和必要程序。

　　2. 进行海事事故处理

　　中国海事局依据《海上交通事故调查处理条例》第 15 条②的规定，在海事调查的基础上，提出对船舶、通航安全管理的措施或改进建议，发布正在调查的事故信息，对相关人员的处罚和对事故引起的民事纠纷进行调解。

　　海事事故处理，应当根据对海上交通事故的调查进行，在海事事故处理中包含三方内容： 依据海事调查的结果作出《海上交通事故调查报告书》； 对事故责任方作出行政处罚； 根据事故调查结果，深入分析事故原因，总结发生事故的经验教训，以便更好地保障船舶通航安全。

　　二、海事管理中存在的事权

　　（ 一） 事权的定义

　　1. 事权的概念

　　在此谈论的“事权”一词，默认为在法学、政治学、财政学、社会学的大语法环境中所理解的含义。

　　尽管如此，由于“事权”一词的模糊性，不同的学者对其持有各自的理解。有一些学者认为，事权是一级政府管理公共事务的权力和责任，是财权的对应。还有一些专业人士认为，事权是行政权下的概念，是政府进行社会管理的权力。

　　笔者认为，随着社会的发展，民众权利意识的提高，政府职能的转化，事权一词的含义也悄然发生着变化。事权一词不能仅仅理解为权力，更应成为政府服务职能的代名词。上述学者的解释不无道理，但总归具有时代局限性。本文的事权，笔者更愿将其定义为一种政府部门行政服务的职能，是在政府的职权内为维护行政相对人的权益而实施的行政行为。

　　由此，中国海事局的事权也应是在法律规定的职责范围内，为更好地履行相应的行政职责，维护行政相对人的权益而实施的行政行为，概括来说，是指国家赋予中国海事局在海事公共事务和服务中应当承担的任务和职责。

　　由于法律具有稳定性，同时伴随有限性，从而导致中国海事局在行使权力过程中出现事权与职权的统一和对立。如何平衡二者的关系？ 在现实执法过程中存在哪些矛盾？ 这些问题将会在下文阐明。

　　2. 事权的确定原则

　　第一，从实际出发的原则。一是从法律具有稳定性，同时伴随滞后性的实际出发。法律的滞后性并不是现在才出现的，法从诞生的那天起就具有滞后性。历史法学派的萨维尼反对德国统一民法典制定的一个理由就是，民法典一旦制定出来就落后了，虽有夸张但不无道里。所以这点是法律先天不足。

　　法律的本质决定了法律的本性---我们称之为法律特征的外部表象。在不同的观察者那里，法律的本性有所不同。在其现实操作中，法律的本性依次是普适性、强制性、权威性、程序性、稳定性。而所有的法律特征，一方面显示出法律作为社会规范调整社会关系的优势，但同时也就包含着其劣势。就法律的普适性而言，其照应变动繁杂交织的社会关系所形成的问题，常常捉襟见肘； 法律的强制性仅仅具有强制社会生活外部表象的功效，对于外象后面的实质即法律应用的实际效果经常成为法律被诟评的对象。比如因其普适性而显空洞，因其强制而难通天理人情，其因权威难以周全，因其程序而显死板，因其稳定而显僵硬等。因法律漏洞的存在，失去法律对丰富社会生活的照应，更是法律局限性的基本表现。

　　二是中国海事局系统分为直属海事局和地方海事局，其管辖范围、职能都有所不同，而且中国地区差异大，从而导致事务之间的差异大，这就要求中国海事局中事权的确定，要以实际情况为前提，事权的确定要与实际相结合，从而最大限度地提高行政执法效率。2014 年 3 月 9 日上午，第十二届全国人民代表大会第二次会议在人民大会堂举行第二次全体会议，张德江作全国人大常委会工作报告。张德江表示，科学立法的核心，在于立法要尊重和体现客观规律。在具体立法实践中，要进一步完善立法程序、规范立法活动，健全中国特色的立法体制。抓好立法项目论证，科学确定立法项目，健全法律出台前评估和立法后评估制度。综合运用制定、修改、废止、解释等多种形式，增强立法工作的协调性、及时性、系统性。加强立法调查研究，找准立法重点难点，探求科学应对之策，切实增强法律的可执行性和可操作性。

　　第二，转变政府职能的原则。随着“服务型政府”理念的提出，要求政府把人民的利益放在首位，做到以人为本。服务型政府强调发挥政府的社会服务性，在处理政府与行政相对人的问题中，要尊重公民，重视公民的权利，积极地行使行政职权，真正地做到为民所想，为民所用。事权更是一种应运而生的政府服务职能，在转变政府职能过程中起到了重要的作用，是中国政府从“监督者”、“控制者”转变角色和职能的重要途径。

　　第三，依法治国的原则。依法治国在 1999 年被正式写入宪法后，便有了宪法依据。中国海事局作为行政机关，要在法律授权的范围内履行自己的职责。在行使法定职权，从事行政活动时，必须严格依法办事。但是法治原则的有限性是不可避免的，现实执法过程中遇到的问题，不可能都尽数地在法律中规定，作为执法机关，对于没有法律规定的事项，在执法工作中不可能坐视不管，而是应合理运用事权，作出符合机构执法目的、手段的行政执法行为。