全球存款保险制度发展的主要经验

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　　【题目】商业银行存款保险定价问题探究
　　【第一章】商业银行存款保险费率标准研究引言
　　【第二章】全球存款保险制度发展的主要经验
　　【第三章】存款保险定价模型分析
　　【第四章】我国主要上市银行存款保险费率模拟测算
　　【第五章】我国存款保险差别费率的相关建议
　　【结论/参考文献】存款保险差别费率策略的优化研究结论与参考文献

　　第 2 章 全球存款保险制度发展的主要经验

　　2.1 存款保险的三种模式

　　存款保险制度已经存在多年，经过不断的改善，制度日益完善。越来越多的国家开始使用该种制度。当前，大约有 100 个国家建立、实施存款保险制度。从总体来看，目前全球主要实行的存款保险模式，包括如下三种：

　　2.1.1"付款箱"模式。
　　
　　采用付款箱模式的存款保险机构，具有如下特征： 不对银行具有管理和监管职能，这些提供存款保险业务的机构在银行破产前，拥有的权利只有依据规定收纳保险金以及管理收纳的存款保险金，无其他任何权利；其只是在银行关闭或破产后才发挥作用。此模式虽然运行成本较低，但存在着比较严重的"委托-代理"问题：当银行的管理处于危机状态时，其职能履行付款职能，处于被动的赔付状态，无法控制在实际赔付过程中，一些可能避免的成本。这一模式典型的如英国（危机前）、澳大利亚。

　　2.1.2"损失最小化"模式。

　　与"付款箱"模式相比，这一模式在具有赔偿付款功能的同时，还可以尽可能的保证存款保险基金处于稳定的状态，减少其面临的风险和损失；存款保险机构拥有一定的权利，可以管理或者处理银行造成的亏损和面临的危险因素，比如可以参与筛选如何处理破产银行，保证利益最大，尽可能的降低银行破产导致的财产损失等；并且它可以适当的对那些不确定因素进行管理，例如对有问题银行具有检查职能等。这一模式典型的如日本、加拿大。

　　2.1.3"风险最小化"模式。

　　这一模式存款保险制度进一步具有补充监管和早期纠正职能，其目标不仅包括对存款保险基金或存款保险机构已经形成的风险与损失进行管理，而且包括对问题银行加强监管，实行早期纠正措施并及时处置风险。

　　2.2 存款保险的具体安排

　　2.2.1 投保形式。

　　目前，几乎所有的国家都遵循强制投保原则，即要求所有符合条件的吸收存款的金融机构必须强制参加存款保险。在主要经济体中，仅瑞士采取自愿投保形式。自愿投保安排，在一定程度上可能导致"逆向选择"问题，即经营管理相对脆弱的银行更具有参加存款保险的意愿，而经营管理相对好的银行，参加存款保险的意愿较弱；强制投保形式，有效避免了这一问题，能够更好地保护所有存款人利益。

　　在覆盖的机构范围方面，面向公众吸收零售性存款的银行都应纳入存款保险制度，但不包括信托、投资银行等批发性金融机构。在覆盖的存款范围方面，一般存款通常在保险范围内，不受保险的存款主要包括同业存款、银行自身的高级管理人员存款以及财政性存款等。

　　2.2.2 保险限额。

　　建立存款保险制度的国家，通常遵循有限保险原则，即主要着眼于充分保护一般存款人的利益。大额存款人，由于其具有足够的风险识别和风险承受能力，要充分发挥这部分人对银行的市场约束作用。对于保险的限定金额，国际上建立了相关管理协会，该协会通过考察提出，如果保险的金额可以覆盖超过90%的存款者，那么银行体系就可以稳定运转。实践中各国的普遍做法也是使 90%以上存款人得到全额保护。

　　在发生系统性危机期间，有的国家采取对全部存款甚至全部债权给予临时性全额保障的做法。但全额担保只是在特定时期的一种特殊安排，历史上目前尚无任何国家长期实行全额担保制，其中部分国家，如日本、韩国、土耳其、哥伦比亚和厄瓜多尔等，为应对银行体系危机，实行过一段时期的全额保险，但危机结束后都退出了。

　　2.2.3 资金来源。

　　存款保险制度必须有充足的资金来源支持，以覆盖潜在的偿付需求，否则将影响到公众信心和整个制度的运作效率。为防范道德风险，绝大部分国家存款保险运作的资金主要来源于投保机构缴纳的保费，同时将政府融资作为补充和后备性的资金安排。少数国家由政府为存款保险提供资本金，但这一做法争议较大，等同于使用纳税人资金为问题银行经营买单。例如，美国存款保险制度建立之初曾由财政部和美联储联合对存款保险提供 2.89 亿美元初始资金，后国会通过法律要求 FDIC 归还公共资金，并要求如 FDIC 向政府借款必须以保费偿还。

　　关于存款保险基金规模问题，不同国家采用的不同的做法。美国于 2010 年出台的《多德-弗兰克法案》，取消了存款保险基金上限，仅为基金设置 1.35%的下限，FDIC 有权决定合理的基金规模，如其认为基金积累过快，有权通过降低费率、分红等形式进行基金规模控制。

　　2.2.4 保险费率。

　　存款保险制度建立以后的相当一段时期内，均实行单一费率机制，即对所有投保机构，适用统一的存款保险费率水平。研究认为，在单一费率机制下，风险与保费无关，好银行对高风险银行形成补贴，将引发道德风险，不利于维护金融体系的长期稳定。自 1991 年起，美国开始引入风险差别费率机制，投保机构风险越高，适用费率水平越高。截至 2013 年底，全球己有 34 个国家（地区）采用了差别费率机制。

　　2.2.5 组织形式。

　　存款保险制度作为一国金融安全网的重要组成部分，尽管其不是政府组成部门之一，但其核心目的是维护公众利益，因此绝大多数国家是将其作为公共机构，通过立法形式，赋予其法定机构的地位，行使必要的职能。由于存款保险制度需要为存款人提供偿付保证，制度的有效运作涉及到足够的资源支持，从实践来看，绝大部分国家存款保险由政府直接或间接管理。一小部分国家，如荷兰、德国等，未设立专门的存款保险机构，通过在中央银行或银行业协会下设存款保险基金的形式，运作存款保险机制。

　　2.3 国际存款保险制度费率的模式及演变

　　2.3.1 两种存款保险费率模式。

　　从各国存款保险制度征收保费的实践来看，主要有两种费率模式：单一费率制度与基于风险的差别费率制度。

　　1.单一费率。

　　单一费率是指对所有投保机构都适用统一的费率水平，即不同风险的投保机构缴纳的保险费率是无差异的。单一费率制度并不意味着费率水平完全固定，存款保险机构可以在一段时期内，综合考虑存款保险基金的积累、金融体系风险、经济状况等因素，调整所有投保机构的费率水平，但这种调整是针对所有投保机构作出的。

　　单一费率的主要优点包括：一是规则简单，便于操作。实行单一费率制度情况下，不需要对参与存款保险的存款机构的风险情况进行评估，只需要根据存款保险基金的规模管理、投保机构的接受能力、当前的经济金融状况等因素及经验来确定一个合理的费率水平即可。二是由于设计规则简单，不涉及对市场主体的信息要求，容易被市场主体接受。

　　尽管便于操作，但近年来对单一费率制度的批评日益增加，主要集中于公平性和由此产生的激励问题。一是单一费率制度存在不同风险投保机构之间的交叉补贴（cross-subsidy），即低风险投保机构与高风险投保机构缴纳相同的保费，形成前者为后者承担部分保险成本的问题，有失公平性。二是更容易导致道德风险。由于所有投保机构的费率水平相同，那些追逐高风险业务的银行，事实上增加了存款保险基金的风险，却没有相应的惩罚机制，由此更倾向于高风险经营，滋生道德风险。许多研究都表明，在单一费率制度下，存款机构能够从风险承担中牟利。例如，20 世纪 80-90 年代，美国爆发储贷协会危机，单一费率被认为是酿成危机的重要原因之一，正是这一费率安排形成低风险机构对高风险机构的补贴，进而引发高风险机构追求高风险业务所产生的巨大道德风险。

　　2.风险差别费率。

　　基于风险的费率制度是指根据投保机构的风险情况而征收保费的制度安排，即风险较高的投保机构适用于相对较高的费率，风险较低的投保机构适用于相对较低的费率。美国于 1991 年成为世界上首个引入风险差别费率制度的国家，在随后的 20 多年中，越来越多的国家开始引入这一费率制度。截至 2013 年底，全球共有 34 个国家和地区引入了风险差别费率制度。这些国家和地区的风险差别费率制度。

　　与单一费率相比，差异化的存款保险费率制度具有如下优势：一是能够做到激励相容，减少道德风险。风险差别费率，将投保机构缴纳的保险费率水平与其风险水平挂钩，一定程度上促使投保机构提高其风险管理水平，进而形成降低银行风险的激励机制，减少道德风险发生的可能性。在经历多次危机之后，各国开始对如何确保存款保险制度涉及的激励相容日益重视。二是保证保费缴纳的公平性。风险差别费率制度根据投保机构的风险水平确定费率，有助于消除单一费率制度下的交叉补贴问题，实现保费征收的公平性。三是有利于维护存款保险制度的权威性。存款保险机构被赋予根据投保机构风险程度，调整保费水平的相关权力，有助于增强制度的权威性。

　　2.3.2 存款保险费率发展趋势。

　　总体来看，风险差别费率制度更有利于确保制度的公平，更有效地发挥激励相容功能并减少道德风险。因此，国际存款保险协会和金融稳定委员会都先后建议有条件的国家实施风险差别费率制度。从实践来看，从 1933 年到 1995 年仅有美国一个国家建立风险差别费率制度（1993 年），但截至 2012 年末，已有至少 34个国家和地区实施风险差别费率。在金融稳定论坛（FSB）涉及的 21 个已建立存款保险制度的成员国家中，已有 10 个国家采用了风险差别费率，再加上 2014 年将要实施风险差别费率的韩国，FSB 中实施风险差别费率的成员国已经过半。从这34 个己经建立风险差别费率制度的国家来看，有以下趋势：

　　一是沿用单一费率主要是历史因素形成的。1933 年，美国建立了世界公认的第一个存款保险制度，并选用了单一费率制度。20 世纪 60 年代，伴随着金融自由化的浪潮，金融管制逐步放松，银行倒闭事件时有发生，各国建立存款保险制度的速度开始加快。从 1961 年至 1993 年的三十余年时间内，共有 45 个国家建立了显性存款保险制度。但从这段时期的情况来看，由于当时银行业务相对单一，利率与汇率等市场化还尚未完成并受到一定管制，各家银行之间风险水平差异也不明显，而且单一费率制度简单易行，因此这些国家在建立存款保险制度之初都无一例外地选择了单一费率制度。

　　二是在1993年到2001年期间，相当一部分国家逐步转向风险差别费率制度。

　　美国是世界上首个采用风险差别费率制度的国家。进入 90 年代后，随着美国银行业务不断创新，不同银行之间的风险差异越来越大，公平问题日益突出，美国存款保险单一费率制度的弊端也不断显现，迫切需要建立有效的风险约束机制，以更好的促进投保机构降低风险经营。1991 年美国在《联邦存款保险公司促进法》中，引入基于风险的差别费率制度。该制度于 1993 年开始正式实施，取代了之前己实行近 60 年的单一费率制度，成为风险差别费率制度在全球发展的起点。继美国之后，越来越多的国家借鉴美国经验开始考虑建立差别风险费率制度。

　　在 1993 年到 2001 年期间，包括法国、阿根廷、台湾地区等在 2001 年之前建立存款保险制度的相当一部分国家和地区中虽然制度建立之初选择了单一费率制度，但在 2001 年以后，均选择从单一费率制度转变为风险差异费率制度。

　　三是在 2001 年之后新建立存款保险制度的国家中，较多从制度建立之初就采用风险差别费率制度。过去一般认为，在存款保险制度建立初期宜采取单一费率制度，但在 2001 年以后，这一观点受到了挑战。由表 2-4 可知，2001 年以后，除一部分原来采取单一费率制度的国家与地区选择转向风险差别费率制度外，也有相当一部分国家和地区在存款保险制度建立之初即直接选择了风险差别费率，如尼加拉瓜、中国香港、新加坡、文菜等。出现这一趋势的原因，可能有如下两方面：（1）2001 年之前的市场环境有所不同，2001 后建立存款保险制度的这些国家大多己经具有一个相对较为成熟的金融体系，其公众认知能力相对较高，且更加关注费率制度的公平性与有效性等，因而具备直接选择风险差别费率制度的市场条件。（2）随着美国等越来越多的国家建立风险差别费率制度，风险差别费率制度的设计技术也在不断成熟完善，各国的实践也提供了非常丰富的经验，从而直接选择建立风险差别费率也具备了良好的技术条件。不仅如此，近年来，为进一步体现公平性和真正体现风险差别，选择风险差别费率的国家在实践中也在对制度进行不断改进，并逐步从原来的简单风险差别费率制度走向更为复杂的风险差别费率制度，如进一步优化风险指标在模型中加入动态调整因子等。