中国环境政策的渐进发展历程

    本篇论文目录导航：

【题目】环境正义理论下我国环境政策探究 
【第一章】我国环境政策的正义性改进分析绪论 
【第二章】中国环境政策的渐进发展历程 
【3.1】国内环境正义在环境政策优化中的体现 
【3.2  3.3】国际与代际环境正义在环境政策优化中的体现 
【第四章】环境正义下中国环境政策优化的实现途径 
【结论/参考文献】我国环境政策正义关怀研究结论与参考文献

　　2. 中国环境政策的渐进发展历程

　　从 1949 年新中国成立至今 65 年来，中国的环境保护工作从无到有，环境保护意识由弱渐强。随着不同时期的工作重点和环境问题的不断变化，环境保护政策同样随之逐步完善。中国环境政策的发展总体上可以分为三个时期：第一阶段从 1949 年建国到 1978 年，这一时期中国环境保护意识逐渐觉醒，环境问题开始出现，环境政策也开始从最初的对自然环境资源保护，开始向防治污染和环境保护过渡，为之后的环保事业打下基础；第二阶段即是从 1978 年开始到 2003 年，1978 年中国将环境保护写入《中华人民共和国宪法》，开启了我国环境保护法制工作的进程，这二十多年间，中国完成现行涉及环境保护相关法律中绝大部分的制定和颁布，并逐步从污染治理扩展到源头控制，实现了环境保护工作的法制化，是环保事业质的飞跃；第三阶段从 2003 年至今，2003 年中共中央提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观”,中国的环境保护工作再上新台阶，从单纯的防污治污扩展到以人为本的生态文明建设。

　　2.1. 环保之初：自然关怀（1949-1978）

　　新中国成立初期，国家历经长期战争，满目疮痍，百废待兴，加之当时国内外形势，国家的主要任务便落在了巩固政权和经济建设。同时由于人民生活普遍穷困，百姓的首要目标是改善生活条件，脱离贫困，所以也很难形成环境意识。因此，不论是从国家层面还是从个人层面，建国初期，我国的环境保护工作都处于边缘地带。于是在大建设中出现了自然资源使用不合理和工业三废任意排放等问题，使得恢复经济的同时自然环境也遭到了破坏。比如上世纪五十年代末的大炼钢运动，由于当时钢铁产量是一国工业化程度的代表，所以为了快速发展经济，国家提出“以钢为纲”的重工业发展方针，大修中小炼钢炉，发动群众运动，号召土法炼钢。但钢铁冶炼需要很复杂的程序以及相关尾料的处理设备，这在当时都是不具备的，于是就不可避免存在不合理开采和不充分利用，造成了铁矿资源的浪费，并且相关工业垃圾的随意排放，尤其是土法炼钢，不仅质量达不到要求，造成资源浪费，而且冶炼废料的直接排放也会环境造成了不小的破坏。

　　虽然在当时中国并没有完整的环境保护理念，党和国家在这一时期还是制定了一些保护森林，保护水土资源，处理废水污水等相关的环境政策，对当时的自然环境起到了一定的保护作用，也为今后环境保护工作积累了一些经验。

　　1972 年中国参加了斯德哥尔摩联合国人类环境会议，这是人类首次召开关于全球环境问题的国际性大会，会议通过了旨在保护和改善人类生存环境的《人类环境宣言》，推动了环境保护意识由发达工业强国向发展中国家的传播，对全世界范围内的环境保护工作具有里程碑意义。在此影响下，中国于 1973 年周恩来总理领导召开了全国第一次环境保护会议，会议通过了《关于保护和改善环境的若干规定》，并提出了 “全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的 32 字方针，这是我国首次提出关于环境保护的方针政策。同年还颁布了中国第一个排放标准《工业“三废”排放试行标准》，规定了防止“三废”污染的方针、基本原则、基本制度和具体措施。1974 年中国第一次设立国务院环境保护领导小组办公室的国家机构，并在1975 年提出了环境污染问题的“五年控制，十年基本解决”的目标。自此，中国环境政策的制定有了依据和指导，中国的环境保护工作逐步展开，从零散象征性的一些号召和禁令，开始了迈向系统化、法制化的步伐，环境保护的思想也开始传播和普及。但由于当时国内外的各种因素，环境保护工作虽然受到了一定重视，但并非当时主要工作方向，推进非常缓慢，且仅靠行政干预模式的环保手段相对单一，环境保护工作还只是处于初步探索阶段。

　　2.2. 法制进阶：防治并重（1978-2003）

　　为了加快推进我国环境保护工作，1978 年全国人民代表大会把“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”写入修改后的《中华人民共和国宪法》，将环境保护工作确立为国家责任，为我国环境保护法制建设奠定了基础。同年年底，中央在批转的《环保工作汇报要点》时提出绝不能走先污染后治理的弯路。1979 年，中国通过了新中国成立以来第一部综合性的环境保护法 --《环境保护法（试行）》，该法从法律上明确了中国的环境保护的方针和政策。其后在此基础上我国陆续制定和修改了多部环境保护的法律以及众多的政策法规，如《中华人民共和国海洋环境保护法》（1982），《中华人民共和国水污染防治法》（1984）等。

　　1983 年底，国务院召开第二次全国环保会议，将环境保护确立为我国的基本国策，并确立“预防为主，防治结合”、“谁污染谁治理”和“强化环境管理”三大政策，以及环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核制度、排污许可证制度、污染集中控制和限期治理制度，这与此前实施的 “三同时”制度、排污收费制度、环境影响评价制度共同构成环境保护的八项制度。其中“排污许可制度”便于国家在污染物排放总量控制下根据情况采取灵活的应对机制来控制污染物的排放，还可以促进企业自身对技术的革新，促进能源的节约和再利用，“谁污染谁治理”强调了污染主体和治理主体的统一，“排污收费制度”从一定方面要求污染者自己承担环境影响并担负治理责任，避免了公众无偿为环境代价替他人买单的情况发生，这些政策也是我国在环境治理方面对公平公正的首次体现，对我国环境保护工作有了较高的政策定位，奠定了环境保护及其政策在整个国家事务和国家政策体系中的重要作用和地位。1989 年底，七届全国人大十一次会议通过正式颁布了《中华人民共和国环境保护法》。

　　1992 年在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展会议，通过了多个环境保护的国际协议，更重要的是向世界各国传播了可持续发展的理念。这次会议之后，党中央国务院批准了《中国环境与发展十大对策》，文件明确提出了要转变发展方式，走可持续的发展道路，对此后我国经济发展和环境保护政策意义重大。此后的 1996 年，国务院发布《国务院关于环境保护若干问题的决定》，对实施可持续发展战略的目标和措施等方面进行了具体的规定。我国于 2001 年加入世界贸易组织，为迎接随之带来的挑战，我国更加加强了环境政策和法制建设工作。同年《中华人民共和国环境影响评价法》颁布，首次将政府纳入环境影响评价范畴，确立了战略环境评价的法律地位，从决策源头防止环境污染和生态破坏，并将环境评价通过一系列机制落实到整个项目过程中，改变了我国在污染治理上的“末端治理”模式。更重要的是，它将公众和专家意见引入环评报告，成为其组成部分，突出了公众对环保决策和监督的参与，参考意见更加全面，从而使得一部分项目决策的权利从政府手中扩展到公众，使得环境评价更加公正，使得项目更加符合公众整体利益。2002 年国务院还颁布了《排污费征收使用管理条例》，对单位的排污量等作了明确限制，对排污费用的征收和用途作了进一步明确规定，不但贯彻了“谁污染谁治理”的原则，而且减少了因为企业单位的污染导致危害公众安全的行为，并将污染治理的外部性转移到企业单位内部性，增加了其生产成本，从而从企业自身督促其向更加节能环保的方向发展。

　　根据环保部公布的资料显示，截至目前，我国共制定颁布了 31 部涉及到环境保护工作的相关法律，而其中有 24 部是在 1978 年至 2003 年间制定或者修订的。1982 年《中华人民共和国海洋保护法》，1989 年底《中华人民共和国环境保护法》，1998 年《建设项目环境保护管理条例》，2000 年《中华人民共和国大气污染防治法》，2003 年《排污费征收使用条例》等法律法规的颁布，表现了我国对走环保法治道路的坚定信念和不断探索。在这二十年来，环保手段从单一的行政禁令到环境管制，再到法制体系的逐步建立，从事后处罚到源头控制，中国的环保工作取得了质的飞跃，2.3. 全面统筹：以人为本（2003 至今）2003 年，时任中共中央总书记、国家主席胡锦涛在中共十六届三中全会上论述科学发展观时提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观”,并指出要按照“五个统筹”,对城乡、区域、经济社会、人与自然、国内发展和对外开放五个方面推进社会主义建设的发展与改革。2005 年中共十六届五中全会“十一五”规划中明文指出：“要把节约资源作为基本国策，发展循环经济，保护生态环境，加快建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济发展与人口、资源、环境相协调。”①2012 年党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业五位一体总体布局，明确提出大力推进生态文明建设，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。2013 年***总书记在阐述中国梦时也强调要全面推进“生态文明建设”,并在 5 月 24 日主持中共中央政治局就大力推进生态文明建设进行第六次集体学习时强调，生态环境保护是功在当代、利在千秋的事业，要坚持节约资源和保护环境基本国策，努力走向社会主义生态文明新时代。在 6 月 14 日国务院部署大气污染防治十条措施之后，18 日，最高人民法院、最高人民检察院公布了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，界定、细化了严重污染环境的十四项认定标准和环境监管失职罪的 8种情形，其降低了污染环境罪的定罪量刑的门槛，细化并界定了相应的犯罪行为，有利于司法部门更好地介入环境污染事件，有利于更好地追究企业、相关职能部门有关负责人的刑事责任，有利于为生态文明建设提供更有力的司法保障。

　　2013 年 11 月，党的十八届三中全会明确了加快生态文明制度建设等重大部署；2014 年 4 月，全面修订的《环境保护法》在全国人大常委会通过，并已于 2015 年 1 月 1 日起正式生效施行。这一被称为“史上最严环保法”,贯彻了中央关于推进我国生态文明建设的要求，在完善监管机制，强化处罚力度、信息公开以及公共参与等方面都做出了很大完善。新法规定了环境保护问题上公民的知情权、参与权和监督权，而且规定了各级政府、环保部门、排污企业具有公开环境信息的基本义务，这一措施使得环境保护在政策制定、实施和监督过程中的更具民主性、公平性、和透明性，是中国以人为本法制建设的又一具体实践。