环境正义下中国环境政策优化的实现途径

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【题目】环境正义理论下我国环境政策探究 
【第一章】我国环境政策的正义性改进分析绪论 
【第二章】中国环境政策的渐进发展历程 
【3.1】国内环境正义在环境政策优化中的体现 
【3.2  3.3】国际与代际环境正义在环境政策优化中的体现 
【第四章】环境正义下中国环境政策优化的实现途径 
【结论/参考文献】我国环境政策正义关怀研究结论与参考文献

　　4. 环境正义视阈下中国环境政策进一步优化的实现途径

　　4.1. 当前仍存在的不足

　　我国环境保护三十余年来，环境政策不断完善，环保体制逐步健全，同时也兼顾到了政策本身以及执行过程中的环境正义，但环境治理是一个复杂的长期的过程，环境污染问题仍然存在，新问题也在不断的出现，因此我国当前环境政策体系还存在需要进一步优化的方面。

　　第一，中西部和农村地区的经济发展相较落后，在源源不断向外输送生活生产原料的同时，得不到足够的经济补偿，从而导致为了增加税收而牺牲环境的行为。长久以来中国粗放型的经济增长模式，消耗了占世界总消耗量近三分之一的钢铁和煤炭，以及五分之二的水泥，却只创造了世界生产总值的百分之四。高消耗同时带来了高污染，从而使得发达国家在人均GDP达到 3000到10000美元时才出现的严重环境污染，在中国提前到来。①许多企业的高耗能高排放给环境带来了巨大压力，随着东部地区环境治理力度的加大，这些企业不断的转向监管薄弱的中西部和农村地区。尽管各级政府持续颁布了众多政策文件，打击和制止这种污染转移现象，仍然存在一些地方政府，为了增加当地经济收入允许高污染企业的转移入驻，或者纵容企业的排污行为，腾格里沙漠排污事件就在此列。

　　第二，公共参与仍存在参与不足的情况。虽然我国已经开始实施《信息公开条例》等文件，但对于如何保障公共参与以及公众参与的程序化等其他方面的相关政策还有件进一步完善，同时也亟需地方配套政策的制定实施。不然就会出现 2012 年，由于拆迁安置范围受到争议，而引发群体性事件的镇海 PX 事件。

　　第三，政策执行与监管有待进一步加强。例如上文中被专项督办的腾格里沙漠排污问题，时隔不到半年的 2015 年 3 月 7 日，新晋环保部部长陈吉宁在回应腾格里沙漠出现新污染的报道时谈到，通过卫星遥感定位，发现腾格里沙漠有 24 处疑似水体，通过西北环保督查中心现场逐一排查，发现老问题整改的同时，出现了新的问题。由此可见，在对污染行为查处的同时，对于以往要求整改的污染企业，更需要加强监管。

　　第四，国际污染转移形势仍然严峻。虽然早在上世纪末我国就禁止国外废弃物的跨国转移，然而仍有大量的国外废弃物试图转移进入我国。根据国家质量监督检验检疫总局 2013 年 8 月发布通报显示，仅 2013 年上半年进口废物原料就检出环保不合格 275 批，高达 9.83 万吨。①因此，对于国际污染的转嫁，我们不仅需要进一步加强管理，还要对境内进口废弃物的相关责任人进行处理，切实保护我国的生态环境。

　　为了进一步解决这些问题，一方面我们需要做到对国内环境问题进行整体把握，另一方面，适当借鉴国外环境治理经验，对我国环境政策的优化也会起到一定的推动作用。

　　4.2. 国外环境政策借鉴

　　老牌西方发达国家，早在 18 世纪就开启了其工业化进程，并在二十世纪完成了第一次和第二次工业革命，达成了资本的早起积累。在这些发达国家工业化和城市化的进程中，同样不可避免的出现了各种各样的环境问题，造成了巨大的危害和影响。中国的工业化城市化起步晚、发展快，由于现代化发展需要一个积累的过程，所以我国在实现工业化的同时，无法避免粗放型经济政策，高速度、高污染，导致西方国家在几百年的发展过程中出现的环境问题，在中国短时期内呈现集中曝发，环境问题如果得不到解决终将导致更大的社会问题，严峻的污染形势对中国的环境治理和经济发展带来了巨大的挑战。前车之鉴，后事之师，纵观发达国家在处理各种环境问题时的应对策略，诸如工业化最早的老牌工业强国英国，当今世界唯一超级大国美国以及亚洲最早进行现代化工业化建设的日本，都在环境治理和今后的发展方向提供了样本。汲取经验，吸收教训，对我国解决当前环境问题将会起到一定的借鉴的作用。

　　4.2.1. 英国环境治理方式

　　自工业革命爆发以来，英国长期处于工业发展的前列，随着工业和经济的发展，英国也是首先出现严重的环境污染的国家。为了解决环境问题，英国政府很早便展开了环境保护工作，通过长期的实践和积累，形成了较为完善的环境保护法律体系和环境保护管理制度，环境状况得到很大改善。

　　英国政府非常注重环境风险管理，不仅成立了相关的环境风险事故处理部门，还建立了风险评估基础数据库。数据库不仅将诸如空气和水等基础检测数据向社会公开，而且在环境管理中起到了重要作用。英国政府在实施与环境相关的政策和措施前，需要通过数据分析，并经过环境预测技术的模拟预测，用以论证相关政策和措施的科学性。英国还制定有一套完善的风险事故应急响应体系，环境署等环境风险管理部门依靠基础数据库的数据，都建立有各自的风险评估数据库，在处理环境事故时，便根据相应的数据库中的信息进行风险模拟，提出解决方案，在管理上和技术上做到实时响应。

　　在这一套环境管理制度下，英国的环境保护工作转变了早期先发展再治理的思维方式，从末端治理转变为早期预防，并加入风险控制，通过一系列严格的环保标准和执行制度，将环境保护炉石到环境管理的各个时期中，取得了很大成效。

　　4.2.2. 美国环境正义进程

　　行政机关是公众实现“环境正义”的重要媒介。上世纪六七十年代，在尼克松总统的倡导下，美国白宫和国会于 1970 年 7 月共同成立了环保局，以响应公众对清洁的水、空气和土地日益增长的需求。在此之前，美国并政府处理环境污问题的部门，环保局的成立弥补了这一缺失。1992 年环保局成立了环境正义办公室，其主要责任是协调环保局的工作，将对环境正义的考虑融入到环保局的所有政策、项目和活动中。环境正义办公室努力让利益关系群体能够建设性的协同合作解决环境正义问题。该办公室也与当地、州、部落以及联邦政府和组织建立了合作关系，以便建立健康和可持续的社区。1993 年，环保局成立了美国环境正义顾问委员会（NEJAC），该委员会的代表来自社会各个行业和阶层，从最广大的范围对涉及到公众的环境政策提出意见和建议1994 年 2 月 11 日总统克林顿签署了《针对少数族群和低收入人口环境正义的联邦行动》的第 12898 号执行命令，要求在联邦政府相关政策的制定过程中更多的考虑环境正义因素。美国根据该执行令成立了环境正义跨政府工作小组（EJ IWG），它包括 17 个联邦机构以及白宫办公室，目的是指导、支持和加强联邦环境正义以及社区活动。2010 年 9 月，奥巴马政府为了提升环境正义和解决低收入社区的不公平现象，白宫重新召集环境正义跨政府工作小组（EJIWG），召开内阁级别的会议。12 月环保局以及白宫环境质量委员会（CEQ）举办了第一次环境正义白宫论坛，召集社区利益相关人群进行座谈会。这次论坛将行政官员、社区领导人，以及州、地方和部落政府的官员聚集在一起，讨论污染负担过重社区的重要问题。2011 年 8 月 4 日，环境正义跨部门工作小组在支持环境正义方面跨出了标志性的一步，签署了环境正义及 12898 号执行令谅解备忘录，并且通过了环境正义跨政府工作小组宪章。此后在 2012 年 2 月各联邦机构相继发布了环境正义战略。

　　4.2.3. 日本环境保护历程

　　二十世纪中叶，日本发生了众多的环境公害事件，此后，日本的环保意识逐步觉醒，环境保护的公共参与不断得到加强。1970 年，日本政府颁布了《公害纠纷处理法》，把环境公害问题的处理交给专门的环境公害委员会解决，使得环境纠纷的处理比环境诉讼更加快捷有效。随后，日本政府在 1973 年出台了与《公害纠纷处理法》配套的《与公害有关的健康损害赔偿法》，为环境纠纷的赔偿提供了法律依据。该法规定环境污染物如果对公众健康造成了损害，则污染排放者需要负全部责任，并支付所有损失和赔偿。该赔偿法实施头 7 年，就有超过 8 万名受害者获得了补偿，赔偿总额高达 850 亿日元，这一法案使得日本企业在排放污染物前不得不考虑到巨大的社会和经济成本，从而减少污染的排放。此外，为了缓和因为环境污染带来的社会情绪，日本还制定了环境影响评价程序，用以减少工业和城市建设对环境的影响。

　　综上所述，英日美三国在环境政策优化方面各有侧重，英国的风险评估基础数据库不仅在信息公开方面更加全面和透明，而且对政府控制环境风险提供了依据；日本在环境诉讼方面的发展日臻完善，针对环境受害者的损害赔偿也取得了一定成效；作为环境正义运动的发起地，美国环境正义进程一直有条不紊的发展，其环境正义办公室更是在环境政策制定实施上发挥了越来越重要的作用。这些国家的经验，对于今后中国环境政策的优化中的公共参与和机构建设都有一定的借鉴作用。

　　4.3. 对策与建议

　　在环境保护方面，重要的是要明确权力和责任的关系和划分权利与责任的归属，主体之间的权利与义务不是各自独立分散的，而应是相互补充关系，二者共同构成了环境保护主体所需具备的两个基本要素。因此，下文就政府、企业和公众三个方面，针对其在环境保护中的不同角色，以及具有的不同权利，对我国环境政策的进一步优化提出建议。

　　4.3.1. 政府：完善制度体系，确保政策落实

　　作为掌管国家机器的政府，通过制定实施完备的政策给国民营造一个舒适安全的生活环境，既是政府的权利，也是其作为政府主体所必须承担的责任。

　　环境保护几十年来，中国颁布实施了一系列环境保护的法律法规及相关政策，法律体系也不断臻于完善。同时环保行政机关职能也一步步扩大， 1974 年中国第一次设立国务院环境保护领导小组办公室的国家机构，1982 年国家进行的机构改革成立环境保护局，隶属于城乡建设环境保护部，在 1984 年成立国务院环境保护委员会，专门负责协调各部门间的环保问题，1988 年，国家环境保护局从建设部独立出来成为副部级国务院直属机构，1998 年为升为正部级单位，挂牌国家环境保护总局，此后在 2008 年，国家正式组建中华人民共和国环境保护部，成为国务院组成部门，并延续至今。中国环保部的组建历程可以明确反映出环境保护工作在我国越来越受到重视。

　　相较环保职能部门的逐步健全，我国在环境保护政策体系建构上，尤其是在确保环境治理成果能够公平的被各地区各阶层广泛享受方面，仍有待完善。

　　对此，我们可以从以下几个方面进行优化。

　　第一，建立产业补偿制度，完善生态补偿机制。首先，在当今社会生产生活中，由于不同产业在国民生产活动中所占的比重不同，其对环境治理付出的代价也不应相同，因此要通过税收和市场手段对环境治理资源进行平衡。我国当前第二产业工业增加值占到国内生产总值的近一半，而第一产业仅占到不足十分之一，但众所周知，第二产业污染是我国环境污染的重灾区，而且在工业生产处于产品链的下游，生产利润高；而多数第一产业属于资源产业，处于产品链上游，生产利润低。因此，在环境治理中，第二产业不仅需要负更多的责任，还要对相关第一产业进行适当的补偿，帮助第一产业进行污染治理。其次，国家明确要加大以区域生态补偿作为重点的财政转移支付力度，这就需要考虑到西部等生态脆弱地域的不同情况，实施特殊的税收等经济政策。东西部地区在经济发展程度、自然资源储量、生态环境承载力方面差异很大，为了公平发展，需要尝试在排污费收取、排污量分配等方面进行差异化探索。最后，鉴于发达国家在自身能源消耗和垃圾转移方面，都对他国造成了环境污染，应呼吁推进国际间的环境补偿，要求发达国家向发展中国家进行补偿。

　　第二，保障公众参与，维护环境公正。社会公平需要广大民众的参与，只有保障了大多数人的的平等权利，才能实现社会主义民主。在环境保护工作中深化公众参与，使人们广泛参与到影响公共利益的环境保护决策中去，才能实现环境方面的社会公平。因此我们就需要在现有相关法律制度基础上，深化环境信息公开制度，在影响公共利益的重大项目方面完善听证制度，推进信息透明，比如借鉴英国模式建立风险评估基础数据库。此外我国环境公益诉讼体制刚刚起步，亟需完善相关配套政策，才能落实法定环境公益诉讼的权利。

　　第三，完善机构设置，加强监督管理。我国环境政策体系日渐完善，然而环境问题并没有得到显着提高，其重要原因之一就是相关法律政策的执行不力，导致上有政策下有对策，地方政府为了经济发展，往往使得原本设计的很好的环境政策得不到落实，成为一纸空文。污染企业往往想方设法逃避监管和处罚，因此就需要科学有力的执法系统对其进行震慑和管理。加强环境违法行为监管，提高环境法律的执法力度，还需要充分的人员配置，所以适度扩充环境执法队伍，对于环境政策的落实也同样重要。

　　最后，还要注重环境文化建设。从长久来看，推行环境保护教育，殷实环境理论研究，树立环境保护意识，从思想上改变人对大自然的认识，乃是根本之计。但是“十年树木，百年树人”,观念的改变和内化是一个漫长过程，而当今环境污染状况亟待立竿见影的成效。所以当下，我们还需要加快环境法制建设，加大环保执法力度，加强环境管理能力，从外部约束和引导公民的行为，即能有效缓解当前环境危急，又有利于公民养成良好的习惯，并由外而内的促进人与自然和谐并存观念的内化，双线并举，双管齐下，才能更加有效地进行生态文明建设。

　　4.3.2. 企业：履行社会责任，减少环境污染

　　作为环境污染的主要制造者，以及环境代价的经济受益者，企业对于环境治理应承担足够相应的责任。新修订的《中华人民共和国环境保护法》规定企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任。

　　有观点认为，要求企业履行社会责任，会违背自由市场的精神，对商业和经济社会造成损害。环境责任作为社会责任的一个方面，同样受到这种质疑，但是为了社会的可持续性发展，企业需要对当前的环境问题负责，如果仅仅把环境治理交给市场自行调节，企业将会为了当前利益，争相掠夺自然资源，无视环境污染带来的长远危害，最终将导致“公地悲剧”,使得自然环境更加恶劣。

　　所以，我们需要企业履行相应的环境责任，而且这也会间接提升企业的自身形象，促进企业发展。

　　企业对环境责任的履行有很多种路径。首先要确保环境相关信息透明，依法对企业产生的影响环境的行为进行公布，禁止隐瞒环境危害事件；再者，企业要加大科研力度，优化生产方式，加大在资源利用和污染处理技术方面的投资，降低环境污染物的排放，合理进行循环利用，以此降低成本，增加收益；最后，还要与利益相关者进行建设性的对话，向公众公开企业对公共环境造成的影响，保证企业与相关受影响群体的沟通渠道保持畅通，做到在发生问题时及时处理并予以相应的补偿。

　　资本的本质就是逐利的，如何使企业自发完成上述优化，还需要政府对其进行引导和管理，出台相关政策，对污染企业的行为进行处罚，对积极进行环境保护的企业进行奖励，避免违法成本高守法成本低的现象。充分利用市场经济那只看不见的手，发挥市场杠杆作用，将污染企业的内部性转化为企业的经济外部性，迫使企业进行自我更新。比如，推进开放污染物排放交易市场，从总量控制上把握污染物的排放等。

　　4.3.3. 公众：树立环保意识，加强治理参与

　　公众对环境问题的有着最为直接的感受，作为环境问题的直接相关主体，一方面公众往往成为环境污染的直接受害者，有权利依法维护个体应当享有的利益；另一方面，公民同时还具有保护环境的义务。

　　新环保法规定“公民享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利”.①在发现有污染环境和破坏生态行为的，有权向环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门举报，同时也有权举报不依法履行职责的相关部门。

　　这就明确了公民在工程建设环境影响评价中的参与权，以及对环境污染和治理相关问题的监督权。

　　作为环境保护工作中重要的一环，公众有义务自觉进行环境保护。公众应当遵守环境保护法律法规，配合实施环境保护措施，减少个人行为对环境的污染。公众还有义务依法行使监督权力。总结近一个时期内曝光的环境问题，可以发现通过公众和媒体的监督和反馈，不仅查处了一批环境违法行为，还使得个别案件中不依法履行职责的相关部门人员收到了惩处，为环境保护事业做出了的贡献。所以在环境监管方面，舆论监督、大众监督将会成为非常重要的方面。因此，公众依法参加环境保护活动，监督环境违法行为，既是对自己环境权利的保护，也是对国家对人类环境保护工作的支持。

　　公众还需要树立可持续发展环境意识，增强环境保护观念，采取低碳、节俭的生活方式。同时鼓励公众加入 ENGO（环境非政府组织），动员社会各方，一同进行生态环境的保护。日益发展的 ENGO 在我国的环境保护工作上发挥了越来越大的作用。在很多西方发达国家 ENGO 已经成为环境保护事业中除政府部门外重要的一环，在很多方面填补了环境保护中的空白，尤其是在国际环境保护中，跨国 ENGO 是各国环境保护的重要监督者。ENGO 可以有效地集合环境保护中各方面人士，从而使得专业环保不再局限于政府机构，既起到了广开言路的作用，有利于汇合多方意见，对政府的环境保护工作建言献策，推动环境保护体系的完善；也从另一方面起到了弥补体制内环保工作人员不足的情况，对环境违法行为起到监督作用。