环境公益诉讼的法理基础、难点及建议

　　摘要：随着经济的发展，环境污染问题日趋严重，环境保护已成为全球治理的共同课题。目前救济制度、措施的私益性，导致环境保护成果有限，环境纠纷数量仍呈上升趋势。公益诉讼的独特性成为现阶段环境保护的新举措。新《民事诉讼法》第五十五条明确规定了环境公益诉讼，最高法、最高检也相继出台了一些关于环境公益诉讼的司法解释，但仍存在诸多不完善之处，本文就如何构建和完善环境公益诉讼制度提出一些见解。

　　关键词：环境污染； 公益诉讼； 制度建设；

　　作者简介：  陈国华（1978-），男，汉族，江苏海门人，安徽省池州学院，讲师，研究方向：诉讼法、司法制度。；

　　随着国家经济的快速发展，环境污染也已经到了非常严峻的地步，但对法律制度的建设和环境问题的认识却没有跟上经济发展的步伐。据我国环境保护部统计，环境纠纷数量呈现急剧上升的趋势。如何治理日益增多的环境污染问题成为人们急需解决的难题，在此背景下，通过环境公益诉讼追责的方式来治理环境污染进入国家最高立法机关、司法机关的视野。我国新《民事诉讼法》及新《行政诉讼法》明确规定公益诉讼制度，通过环境公益诉讼的方式治理环境污染，惩罚污染责任主体及追究监管主体行政责任的治理模式有了顶层制度设计。为此，最高法、最高检陆续单独或联合出台了一些关于环境公益诉讼案件适用法律若干问题的解释等涉及环境问题的法律法规，由此，我国的环境司法保护制度的构建也上了一个新台阶。因笔者研究方向的问题，本文不探讨行政环境公益诉讼问题，仅从民事诉讼的角度来分析环境公益诉讼。

　　一、环境公益诉讼的内涵和特征

　　公益诉讼起源于古罗马时期，有别于私益诉讼。公益诉讼是赋予私人保护公共利益的一项权利，通过私人对危害社会公共利益的行为提起诉讼达到保护公益的目的。除法律有特别规定外，私权利主体均可提起公益诉讼，简言之，公益诉讼就是非利害关系人为了保护社会公共利益而提起的特别诉讼。公益诉讼突破了传统诉讼理论当事人适格的限制，使得民事诉讼突破个人本位而兼具社会本位的品性。近现代以来，各国都相继立法确定公益诉讼的有关制度。70年代后，美国主要联邦法规规定了公民的起诉资格，为公民或公众团体就环境公益提起诉讼提供了有利的保障。环境利益作为公共利益、社会利益的典型，除非法律有特别规定，所有公民个体、集体、社会团体等都可以作为环境公共利益的主体提起诉讼。根据公益诉讼的实践和已有研究，笔者认为环境公益诉讼有以下几个显着特点：

　　（一）侵权行为是环境公益诉讼成立的前提

　　环境公益诉讼的诉因是环境利益受到损害，损害环境利益行为的非法性是环境公益诉讼得意成立的前提。环境污染损害赔偿不以过错作为归责原则，这导致在环境污染侵权之诉中往往忽略了违法性的判断标准。《侵权责任法》对侵权之诉的违法性没有作出专门的规定，但是，侵权行为的过错归责原则、无过错归责原则等对此作了必要的补充，也即该法的立法者将违法性判断兼容到归责原则中。而环境污染侵权作为无过错归责的典型，特别是在涉及公益时，往往会漠视侵权人的行为违法性的判断。

　　（二）公共环境利益被侵害或有被侵害之危险是环境公益诉讼成立的基础

　　新《民事诉讼法》确立的公益诉讼为侵权之诉，那么应当符合侵权构成之结果要件。《侵权责任法》将消除危险列为承担侵权责任的主要方式之一，所以所谓的损害结果应当包括实际已经造成了损害或有可能造成损害结果的现实危险。据此，环境污染公益诉讼结果要件除了已经污染环境造成损害结果之外，还应当包括环境利益可能被侵害的现实可能。这种可能性并不要求当场发生，但应当以不停止违法行为将来必将污染为前提。

　　所以，环境公益诉讼并不以公共环境权益已经被侵害作为唯一结果要件，也包括侵害公共利益的现实危险。

　　（三）原告主体资格的宽泛性

　　民事诉讼当事人适格理论要求当事人为民事争议的实体法律关系的利害关系人。环境污染往往既损害了受害人个体的切实权利，也实实在在的损害了不特定多数人的公共利益。被环境污染的个体，完全可以就自身损害提起侵权之诉，但环境是公共资源，个体受害人的损害赔偿不足以弥补公共资源的损害，且个体受害人的差异性和不特定性，导致环境污染事件的受害人不能得到应有的赔偿，使得环境污染的成本太低，达不到法制裁环境污染责任主体的目的。公益诉讼的公益性使得本不适格的社会主体出于保护公益的目的而取得当事人权。起诉人资格的广泛化，使得以民事诉讼的方式对环境污染责任主体的惩罚性经济制裁成为可能。一般情况而言，环境公益诉讼的起诉人，可以是任何组织与个人，只要其认为环境公共利益遭受侵害，为了保护环境公共利益的需要，就可起诉。

配图：公益诉讼

　　二、环境公益诉讼的法理基础

　　环境公益诉讼中的诉权是基于保护环境公益的需要，有利于遏制各种环境侵权的行为，保护公共利益，是国家社会治理体系现代化在民事诉讼制度创新上的落实和体现。其以环境公共利益为基础，突出环境权的公共性，改变了个体难以追究环境污染责任的困境，该制度的建立也体现了对基本人权的尊重和保护。

　　环境公益诉讼是对传统诉讼法理论的突破。首先、民事诉讼的个人本位主义被突破。传统民事诉讼理论认为民事诉讼是私权纠纷的解决方式，其维护的是当事人的私权利，即使民事诉讼的价值存在秩序、权利分配公平等社会的一面，但就诉讼主体而言，其诉讼目的无直接的社会价值倾向。而环境公益诉讼的目的是为了维护环境公共利益，与个体无太大的关联性；其次，民事诉讼的制裁原则被突破，我国民事侵权责任方式采取补偿主义原则，而公益诉讼给责任人扩大了赔偿范围；再次、适格当事人理论被突破，在公益诉讼中起诉人不以利害关系为前提，即使被诉行为并未侵犯其自身权利，但为了维护公共利益的需要，仍可以提起诉讼。

　　三、当前我国环境公益诉讼面临的难题

　　在我国，通过诉讼途径保护公共利益的顶层设计已经确立，也已在《民事诉讼法》中明确予以规定，但相关法律法规尚不完善，还存在的诸多问题亟待解决。

　　（一）立法先天不足

　　由于环境公益诉讼起步晚、起点低，立法工作就显得有些滞后，跟不上社会发展和实际需要。首先，根据《民事诉讼法》的规定，原告必须与本案有法律上的权利义务关系。但因为环境是难以被人独占的公共资源，原告难以与之产生直接利害关系。所以《民事诉讼法》都没有给原告供提足够的起诉依据。

　　其次，社会团体及公众参与不足。社会团体和与公众的作用，大都局限于检举和揭发环境违法行为。在环境受害者无法提起环境公益诉讼，并且主管机关也没有纠正该违法行为的自觉时，危害将持续存在。这难以满足现代环境保护和公众参与的内在需要，而现实情况是，社会团体起诉困难重重。《民事诉讼法》第五十五笼统地规定法定机关有关组织，可以向法院提起环境公益诉讼，但这些主体推动环境公益诉讼的驱动力明显不足，既无相关的强制性启动程序规定，也无产生内生动力的激励机制。

　　（二）诉讼成本巨大

　　当前，环境公益诉讼表现为起诉难、立案难、取证难、鉴定难、胜诉难。特别是鉴定难问题，在环境公益诉讼中的鉴定费用，动辄几十万元，有的甚至上千万元，让公益诉讼起诉人望而却步，有心无力。经过笔者调查了解，某市检察机关提起的固废违法堆放污染环境案，仅鉴定评估费用一项就高达1000余万，让原告方在先期支付时倍感压力，天价鉴定费也成为被告诉讼代理人群体群起而攻之的主要辨点。

　　（三）起诉主体范围狭窄

　　实践中，法定的国家机关与有关社会团体有权提起公益诉讼的权利，排除了私人提起公益诉讼的资格。《民事诉讼法》第五十五条的规定语焉不详，符合环境公益诉讼原告资格的主体范围太过笼统，法定的主体既无法定职责，也无付诸维护公益的内生动力，提起公益诉讼仅凭道德自律，显然无法达到顶层设立公益诉讼的初衷。

　　四、几点建议

　　（一）完善相关立法

　　要对环境公益诉讼原告的范围作出进一步明确，优化原告的资格条件。《环境保护法》所设定的“连续运行五年的条件”对于许多民间的环保公益组织来说显得过于严苛。对私人也应当在一定条件下给与原告主体资格。还应制定一系列适用于环境公益诉讼的程序规则。如关于诉讼管辖的确定，应当从诉讼便利、起诉效果等多方面考虑，突破一般侵权诉讼的地域限制。在证据规则的制定上应有别于现行《民事诉讼法》关于环境侵权的举证责任、证明标准。在赔偿金处置方面，也应明确具体的归属主体，明确规定为公益诉讼原告所有或至少原告应当享有一定比例以增加原告的积极性。对于环境污染的受害人提起的侵权之诉，是否借鉴某些国外的经验，在赔偿请求权上采取惩罚性制裁的方式，允许受害人除提出自身受害的补偿之诉外，也可以提出公益损害的惩罚性赔偿之诉，且其收益归提起诉讼的受害人享有。

　　（二）明确诉讼费用减免的规定

　　目前，我国诉讼费承担的方式为：起诉方预付，败诉方承担的制度。环境公益诉讼案件诉讼标额的较大，案件受理费及其他费用有关诉讼费用非常高，一般组织实难垫付如此高昂的费用。如果仅因诉讼费用问题而将有志于公益的原告拒于诉讼维权的大门之外，那么顶层环境公益诉讼设置的目的就无法实现。所以有必要适当减免环境公益诉的案件受理费，或者直接规定环境公益诉讼不预付案件受理费，由环境污染的败诉方在判决确定后承担。

　　（三）赋予受害人或准起诉人在起诉前向环境保护行政机关申请调查污染行为及污染结果的法定权利

　　环境污染损害诉讼实行无过错归责原则，起诉人无需承担过错及因果的举证责任。但是起诉人需承担环境污染行为及环境污染结果的举证责任。就行政管理角度来说，根据《环境保护法》的规定，环境保护行政机关有对环境污染行为及结果取证的义务。因环境公益诉讼起诉人或受害人在这方面的物质及专业方面均比较薄弱，难以收集有效证据，而申请社会相关机构公正、鉴定的费用又太过高昂。所以，为解决这些难题，制度上应当设置受害人或准起诉人在起诉前有向环境保护行政机关申请污染行为及污染结果取证、鉴定的法定权利。行政机关应当根据申请收集相关证据。如行政机关不作为的，可以赋予申请人行政诉讼的权利。

　　五、结语

　　人类赖以生存的环境，脚下的土地、饮用的水、呼吸的空气等与人类切身利益相关。纵观环境公益诉讼的整个制度体系的构建依旧存在诸多的问题，亟需进一步的发展和延伸，期待建立起由完善的环境公益诉讼制度，使得环境污染置于全社会的监督、监控之下。

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