环境公益诉讼起诉主体的域外四国考察及其对我国的启

　　第二章：环境公益诉讼起诉主体的域外四国考察及其对我国的启示

　　2.1 国外环境公益诉讼起诉主体的历史变迁及发展趋势

　　国外环境公益诉讼制度的理论和实践主要有两种模式：英美法系模式和大陆法系模式。英美法系国家对环境公益诉讼的起诉主体规定比较宽松，美国和印度是这方面的代表国家。大陆法系国家将环境公益诉讼起诉主体的范围限定在较小的范围内，德国和日本是这方面的代表国家。

　　2.1.1 英美法系国家环境公益诉讼起诉主体的历史变迁及其发展趋势

　　英美法系国家环境公益诉讼起诉主体的发展都是判例先行，成文法随后，而且起诉主体的范围比较宽泛，美国无论是在环境判例还是在环境立法，都是最为发达的。印度最先引进公益诉讼制度，而且和中国一样同为发展中国家，在国情方面较为相似。

　　2.1.1.1 美国环境公益诉讼起诉主体的历史变迁及其发展趋势

　　20世纪60年代，美国环境问题突出，民众反应强烈。1970年的《清洁空气法》纳入公民诉讼条款，规定任何人7都可以以自己的名义提起民事诉讼，由此开启了美国环境法中公民诉讼的先河。《清洁水法》、《濒危物种法》、《综合环境反应、赔偿责任法》等也有类似的规定。

　　环境公民诉讼制度建立以后，环境公民诉讼起诉资格经历过宽松时期——严格时期——新的转机三个过程。20世纪70年代到80年代末，美国爆发了轰轰烈烈的环境运动，为解决这些问题，议会提出许多新的环境目标，法院对此也积极配合。这时期着名的塞拉俱乐部诉莫顿案为美国的环境公民诉讼带来了较为宽松的起诉资格时期。20世纪90年代以来，最髙法院对环境公民诉讼起诉资格的要求有了急剧的变化，开始较为严格地限制。代表性的案例有鲁汉诉国家野生动物联盟案、钢铁公司诉为了更好环境的市民案等。2000年联邦最高法院对地球之友有限公司诉兰得洛环境服务公司案的审结对环境公民诉讼有重要影响。在认定“事实上的损害”时，法院不纠结于被告的行为是否引起环境自身的损害，不关注污染程度，而是只关注是否存在违反法律的行为，这放宽了诉讼资格的要求。

　　美国的环境公民诉讼中起诉资格是一直争论的焦点，法律的规定宽泛，法院的解释严格，引发了贯彻议会立法意图和维护法律的统一的争论和斗争。虽然美国公民诉讼制度中原告资格制度经历了比较复杂的发展过程，但放宽原告资格标准成为发展的必然趋势。

　　2.1.1.2 印度环境公益诉讼起诉主体的历史变迁及其发展趋势

　　印度是第一个引入公益诉讼制度的国家，早在20世纪70年代末就已经建立，并融入自身的特点，在世界各国公益诉讼制度发展过程中起着先锋的作用。印度的公益诉讼是通过判例发展起来的。在1986年的《环境保护法》中印度仿照美国设立公民诉讼条款。《水污染防控法》、《空气污染防控法》也增加了类似条款。

　　任何人和民间团体都有权提起公益诉讼，而不必证明其与案件有直接的利害关系。这是印度公益诉讼制度最典型的特征。81987年，印度最高法院首次在环境公益诉讼领域运用书信管辖权制度。环境公益诉讼不仅可以通过正式申请的方式启动，而且可以通过给法院或者法官来信等形式启动。有的法官将收到明信片视为申请，甚至将报纸编辑转来的读者来信也视为令状申请。9这进一步降低了公益诉讼的门槛，简化了诉讼程序，降低了公益诉讼起诉人的成本。在印度司法实践中，印度法院遵从充分利益标准，即对于政府部门或公共权力机构的违法失职行为，任何公众的成员都可以到法院起诉，只要他在正在进行的案件中是出于诚信并有充分的利益，法院就会对他的起诉进行受理。但对于授予资格的充分利益是什么，法院从未进行过任何具体的说明，充分利益的范围和性质由法院根据司法裁量权予以认定。最高法院巴格瓦蒂法官认为，这将由法官在每一起具体案件中决定。有关诉讼资格具体规则的缺失给了印度法院在裁判时很大的自由裁量权，极大地激发了印度法官的创造力。以至于有的学者认为，公益诉讼制度在印度获得了相比美国更大的成功。

　　2.1.2 大陆法系国家环境公益诉讼起诉主体的历史变迁及其发展趋势

　　同英美法系国家相比，大陆法系国家不仅起诉主体的范围受限，而且被诉的行为也要遵循法律的严格规定。下面重点介绍德国和日本这两个代表性国家。

　　2.1.2.1 德国环境公益诉讼起诉主体的历史变迁及其发展趋势

　　德国因为环境问题而提起的公益诉讼的起诉权只是一个很狭小的范围，起诉的主体只能是被官方认可的环保团体，而且仅能依据自然保护法上规定的可诉事项提起诉讼。

　　德国适用传统的“法律权利和法律利益资格”要求，只将起诉权赋予那些在案件中有经济利益或者类似的具体利益的人。因此，环保团体纯粹以代表环境利益的名义提起诉讼是不行的。由于起诉资格的规定太过狭窄，在资源保护方面，妨碍了环境的利益进入行政法庭。自20世纪70年代以来，这个论题就成为争论的热点。后来，《行政法院程序法》第42条第2款授权联邦政府，以及在不存在联邦行为的情况下，授权州政府引入公益诉讼的资格。1979年不莱梅成为第一个立法认可公益诉讼原告资格的州，后来许多州纷纷效仿，地方立法规定环境组织就环境公益问题提起诉讼时，只能依据《联邦自然保护法》第61条的规定。在联邦层面上引入公益诉讼的首个立法是在2002年修改《联邦自然保护法》11时，和地方立法相似，联邦层面的公益诉讼仅能就自然保护法的规定具有原告资格。

　　2.1.2.2 日本环境公益诉讼起诉主体旳历史变迁及其发展趋势

　　日本的公益诉讼被称为民众诉讼，实际上属于行政法的范畴。因环境上的利益而提起的诉讼主要是环境公益行政诉讼。在环境领域，原告诉讼资格的发展也体现在日本的行政立法和司法当中。1962年的日本《行政诉讼法》第9条规定，取消诉讼I2中的原告适格必须具有“法律上的利益”，即为保护法律规定的个人作为权利主体而享有的对行政机关的行为进行监督的利益，而不是为了保护公共利益等可以享受的偶然的利益，或称反射利益I3。在这种情形下，个人对因公共利益而带来个人利益（反射利益）的损害不享有起诉资格。随着环境保护运动的高涨，“法律上的利益”标准受到学者和公众的质疑。1990年的新湾机场案件中，最高法院扩大了法律上被保护利益的范围，标志着原告资格认定标准从“法律上的利益”转变为“法律上保护的利益”。可以说，“法律上保护的利益”这一标准在一定程度上已经脱离法规的限定，将生命、身体、健康财产等这些个别利益独立于公益之外并列入保护范围。随后又有学者提出“法律上值得保护的利益”标准，I4即有无利益，不应由实体法的解释来决定，而应根据客观的评价，亦即根据违法的行政处分使原告“现实上受到的或者还在蒙受的实际生活上的不利”是否具有法律上值得保护的实质来决定。这种学说放宽了原告资格的范围，适应了现代行政法关于保护环境公益的需要。

　　2.2 国外经验的总结及启示

　　通过以上对四个国家环境公益诉讼起诉主体发展趋势的回顾和介绍，可见环境公益诉讼制度的建立是随着社会的发展出现的一种必然。面对我国越来越严重的环境矛盾，很有必要对这些域外国家的先进经验进行总结，以构建我国的环境公益诉讼制度。

　　2.2.1 在法律中明确规定环境公益诉讼制度

　　域外国家的环境公益诉讼制度的建立和发展与他们在立法上的推动息息相关。如美国的《清洁空气法》，德国的《环境程序法》和印度的《环境保护法》等。我国现行的法律中只有《民事诉讼法》第55条首次明确规定了 “公益诉讼”，但是非常的原则和概括，几乎不具操作性。笔者认为，我们可以向其他国家学习，首先在《民事诉讼法》和《环境保护法》中，对环境公益诉讼明确进行规定，然后再视情况，在一些环境单行法中依据不同的实际情况将环境公益诉讼纳入法律的轨道。

　　2.2.2 扩大并明确起诉主体的范围

　　通过对域外典型代表国家环境公益诉讼起诉主体发展趋势的回顾，不难发现，扩大起诉主体资格是各国的通行做法。这要求我们必须突破我国传统诉讼中“直接利害关系人”的理论禁锢。在环境危机频频爆发的今天，环境案件往往是“公害”，其受害人往往不是明确的、直接的受害者，要允许那些间接的、与案件有关联的个人、组织、国家机关提起诉讼，来维护公共利益。《民事诉讼法》第55条中的“法律规定的机关和有关组织”到底是指哪些机关和组织，对此我国还未出台相应的司法解释进行明确，笔者认为，我国法律应该尽快明确公民个人、环保团体、检察机关的起诉主体地位。

　　2.2.3 积极扶植环保团体发展壮大

　　通过对美国、德国和印度环境公益诉讼制度的考察，我们可以发现，环保团体在环境公益诉讼中发挥了越来越重要的作用，美国的“公民诉讼”中，由环保团体提起的占据了很大一部分，在德国，环保团体更一度是国家认定的唯一提起环境诉讼的合法机构。可见，由于环保组织自身的特点和优势，在环境公益诉讼中成为不可忽视的重要力量。虽然我国目前的环保团体力量还比较薄弱，但是结合当今社会发展的趋势及域外经验，笔者认为要重视环保团体的作用，赋予其合法的地位，并积极扶植其发展壮大，使其成为环境公益诉讼的主导力量。
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