我国环境问责机制的建立与健全

　　当前，我国环境保护领域形式十分严峻，可谓问题丛生。大气污染、土壤污染、水体污染，每一项都愈演愈烈。以大气污染问题为例，在传统煤烟型污染尚未做到有效控制的情况下，细颗粒物（PM2.5）、酸雨、臭氧等为特征的复合型大气污染问题又日益严重，对人民群众的身体健康形成严重威胁。我国环境保护事业的主要开拓者和奠基人、时任国家环境保护总局（现为环境保护部）局长的曲格平先生就曾将空气污染称为“中国最突出的环境问题”.环境问题的严重化倾向很大程度上与政府尤其是地方政府无法正确对待地区经济发展与环境保护之间的均衡关系所导致的。2014 年，《中华人民共和国环境保护法》的修订及实施，更凸显了我国环境保护问题的紧迫性。因而，建立健全环境问责机制，是十分符合我国当前实际国情的政策选择。

　　1 概念界定
　　
　　在西方国家，“官问责制”是一种比较常见的政治现象，这是民主与宪政原则和“责任政府”（responsiblegovernment）原则的体现。由于学科和理解角度差异，学界对如何界定环境问责制尚无统一认识。有的学者认为“问责制”（accountability），就是“过问和追究责任”,具有“出了差错，你的责任惟你是问”的逻辑必然性[1].周亚越认为问责制是一种具有规范性特征的责任追究制度，“问责客体因其社会角色的公共性特征，承担着某些公共职责与义务，而特定的问责主体就要对这些职责和义务的实施完成情况进行考核，公共责任承担者要为考核可能出现的否定性结构承担后果”[2].顾杰认为“问责制就是责任追究制”,民主政治制度下的民主政治，主要的构成要素便是问责制，既然政府官员是由人民选举产生，那么政府官员也因此必然就自身言行对人民负责[3].部分学者认为环境问责制是一种对行政人员因违反行政法律法规进行惩戒的机制或制度。赵素卿即认为问责制的核心就在于制度安排，通过这些制度安排使官员树立高度的危机感和责任感，并为自身行为不当所造成的公共损失承担责任[4].

　　有学者尝试对环境问责制进行了界定。康建辉等认为政府环境问责制是“问责主体以环境法治的实现、保障公众环境利益为施政目标，将各级政府部门和官员作为问责客体，对他们所承担的环境保护责任的履行情况进行监督考核，并依据特定程序对其环境违法行为开展责任追究”[5].该观点界定了环境问责制的性质，即环境问责制是对由特定行政主体承担的责任的追究与考核，但问责的范围和内容缺乏具体界定，对问责客体的环境责任履行考核中应遵循的原则和标准也没有涉及。亦有学者综合了问责制定义的“责任追究说”和“机制说”对环境问责制下了定义，如范俊荣认为环境问责制作为一种责任追究制度，追究的对象就是政府环境主管部门中的官员的与环境相关工作和言行[6].肖萍基于环境问责制理论体系构建的角度，认为环境保护问责机制就是“一整套科学的、健全的制度，该制度须包含有关环境问责的条件、主体、客体、方式方法、程式等内容”[7].这种观点只是对环境问责的内容、范围等的概况，缺乏对环境问责性质的研究。

　　综上所述，问责制、环境问责制等概念均有着丰富的内涵和界定，界定出统一的概念具有较高难度，但我们可以尝试给环境问责制进行描述性的界定，即 :环境问责制是政府机构通过相关法律法规对参与环境活动的主体和客体的职责与权利做出明确，并对其落实程度进行考核的一整套具科学性和可行性的综合评判标准。权利客体借助特定形式对自身行为绩效进行表达，权利主体对其表对进行综合评估并辅之以相应奖惩举措。

　　2 基本特质
　　
　　要准确厘清环境问责制的涵义，须把握其固有特质，特别是对于容易混淆且产生误解的内涵，主要有如下几点：

　　2.1 效应双重性
　　
　　不能简单地认为发生环境问题后的对相关人员的惩戒便是环境问责。虽然在当前实践中惩戒是一种常见的形式，并且环境问责确实涉及到责任的追究和惩戒，但就目的性而言，环境问责更应是一种激励机制。因为不明确奖励成功，就可以理解为纵容失败。依照此种逻辑范式，具体到环境责任承担者而言，未履行环境责任者因为失责而得到应有惩罚，履行环境责任者虽不会获得惩处，但也不会获得奖励，这样实际并不公平。因此，对失责行为的惩戒，另一种意义上来说则应该是对守责行为的“变相”激励，这便是环境问责的效应双重性。

　　2.2 向度全程性
　　
　　环境问责制并不是单纯的环境被污染后对相关责任主体失责行为的追责与惩戒，因为这并不是环境问责的最终目的。通过问责形式来规范责任客体的行为，进而保护环境不受到破坏，才是环境问责制建立的根本初衷。责任追究与失责惩戒不过是环境问责的主要形式。环境问责制度的本质在于借助事后责任追究的威慑性对环境权力行使者起到警示和教育的意义，从而尽量避免由于行为失范而对环境造成无法挽回的损失。环境问责制的运作流程应该是一种既指向环境责任的尾端，同时还指向了责任的起点以及环境保护责任落实的全部过程的有机循环的系统。也就是说，环境问责制不仅要对环境保护责任承担者的行为失范而导致环境污染问题进行追究，同时还要对其不作为、不履行环境保护责任进行全程性的监督与问责。与历史上的问责追究机制不同之处在于，现代意义上的环境问责制要求担负环境保护责任的客体必然要对公众有所交待，而不是单纯的下级对上级的负责以及对失责行为的惩戒。

　　2.3 形式多元化
　　
　　上问下责是环境问责制的主要问责形式，但并不局限于此。上问下责是一种同体问责，是等级问责的传统形式，也是当前我国环境问责的主要形式。等级问责形式体现出的是组织内部上级对下属的质询权力，上级处在绝对主导的地位，下属全无商洽余地，呈现一元性特点，而环境问责制则表现出多元化特征。这种多元化的特征首先表现在问责主体的多元性，即具备环境问责权力的机构，除了有直接隶属关系的上级行政机关外，立法机关、司法机关以及社会公众等都具有环境问责的法定权力，均可以对环境保护失责行为开展问责。其次，这种多元化还体现在问责的方式上，除了具有隶属关系的上下级主体之间的问责即“上问下责”这种常规形式之外，水平主体之间的问责也是一种主要方式。这是因为如果将环境问责简单的理解为“上问下责”式的等级问责，那么必然会陷入一种困境，即最高的一级责任由谁来追究就会成为无法破解的难题。

　　2.4 内容普遍性
　　
　　对环境污染事件等具体过失的惩罚并非环境问责制的全部内容。对 2004 年四川沱江简阳段特大水污染事件、2005 年松花江重大水污染事件等环境污染事件的问责都是针对突发性污染事件的事后问责。重大的环境污染事件的突发、频发，与当前我国各级政府普遍存在的环境保护日常监管不力现象有直接关系。但环境作为一种某种意义上的不可再生资源，一旦遭到破坏就很难再恢复原始形态，或者需要较长时间才能恢复，因此对于环境问题不能只关注问题发生后的事后补救，更应该关注环境资源的日常保护和珍惜。因此，推动环境问责由对突发性事故问责向对常规行为问责转变，并且形成长效机制，才是环境问责制的根本意义所在。环境问责的范畴，不应仅限于对突发环境事件的事后追责，也要针对常规行为，包括排污收费、环境影响评价、排污许可证等日常管理。事实上，环境问责的范畴，还理应包括行政官在环境保护中所担负的道义责任、领导责任和行政责任的失范行为。

　　2.5 结果多样性
　　
　　自我国 2003 年“非典”时期建立行政问责制度以来，问责风暴频频发生，引咎辞职使用频率较高，大批官员“落马”,在环境领域也是如此。如 2005 年底松花江严重污染，时任国家环保总局局长解振华引咎辞职等。但是，正如不能将问责制简单的等同于高官问责制或引咎辞职制度，环境问责的结果也不应仅表现为引咎辞职。在《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第七条中将“引咎辞职”明确规定为对党政领导干部的问责方式之一。在由监察部和环境保护部发布的《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》中就对政府官员的环境违法违纪行为做了明确的规定，给予的处分包括警告、记过、记大过、降级、撤职等。但无论是官员的引咎辞职、行政法律责任等均无法对环境污染受害者进行有效救济，这也就意味着明确政府环境民事责任是非常必要和紧迫的。政府不仅是区域内环境资源的管理者，也是部分环境资源的所有者，在环境保护中具有双重身份。因此，除了承担行政责任外，也应承担相应的民事赔偿责任。构成犯罪的，还应承担刑事责任。因此，环境问责的结果应该包括行政责任、民事责任和刑事责任。

　　3 结构体系
　　
　　环境问责制不是一项单一制度，而是一套系统的制度体系，主要包含 6 个要素，既问责的主体、对象、内容、程序、方式、结果等一系列配套制度。其中任何一项的缺失都将导致环境问责流于形式。

　　3.1 环境问责主体
　　
　　“由谁来问责”,也就是说谁具备了法律意义上的对他人或机构的环境失责行为进行问责的权利。就我国当前现实运行来看，环境问责制的主体主要有以下几种 :

　　（1）立法机关。即自中央至地方的各级人民代表大会、人民代表大会常务委员会。在我国，人民代表大会代表人民行使着国家权力，是国家权力机关。政府是由人民代表大会选举产生，必然应对人民代表大会负责，并接受来自人民的监督。从政治学角度来讲，人民代表大会及其常务委员会是最重要的问责主体，来自人民代表大会的问责是环境问责制的核心[8].然而，从我国现实政治运行角度来看，对政府是否履行环境保护责任这一问题，立法机关长期以来没有充分发挥其应有的监督作用。但对政府是否履行环境保护责任进行问责是立法机关所拥有的法定职权，具有法律依据，呈现权威性和主动性特征，这是其他问责主体所不具有的独特优势。因此，健全各级人大常委会对政府环境责任的问责，通过成立专门调查委员会开展独立调查，举办听证会听取公众意见和建议，全面启动质询、罢免等程序是当前我国环境问责制建设的重要任务。

　　（2）司法机关。我国的司法机关主要指人民法院和人民检察院。作为环境问责主体，法院的环境问责形式主要是环境行政诉讼，检察机关进行环境问责的主要形式则是通过对国家行政机关工作人员在环境保护失责行为中涉及的贪污、受贿、职权滥用、渎职侵权等刑事案件进行立案侦查、提起公诉等方式。由司法机关作为问责主体对环境责任承担者是否切实履行环境责任展开问责，是整个环境责任体系中的重要部分。司法机关与立法机关的环境问责既有共同之处，也存在一定差别。二者的共同点在于均属于来自行政系统外部的权力监督和追究。差异之处在于，立法机关的问责具有主动性，对于政府是否履行环境责任可以主动的启动问责程序，而司法机关的问责则具有被动性，既只有当政府环境保护失责行为进入司法程序之后，司法机关的环境问责才能启动并发挥作用。但是司法机关作为问责主体的优势之处在于自身具有的程序性、稳定性和强制性等特点，这是其他问责主体的所不具备的。尽管在现实中，重大环境污染事件产生之后，结果往往是相关领导引咎辞职，“一辞了之”,被追究法律责任的情况较为鲜见。但必须认识到，只有司法机关介入对法律责任的追究，才有助于解决我国长期且普遍存在的行政处理代替司法处罚的现象，才能有效推动环境问责从“行政问责”向“司法问责”的进步。

　　（3）行政机关。行政机关的问责包括具有隶属关系的上级行政机关问责和专门行政问责机关问责，主要是“政府系统内部对是否履行环境责任所开展的自我监督和自我问责”[9].具有隶属关系的上级行政机关的问责一般要在环境污染事故发生之后，即事后问责，问责形式随意性比较强，各地区各机关问责方式不尽相同，方式各异，不适合较多采用。专门行政问责机关的问责，主要是指来自监察机关的问责和来自审计机关的问责。监察机关是拥有较强的监督手段的、专门行使监察职能的政府内部专门机构。

　　为了强化行政监察部门的监督职能，从而对行政机关履行环境保护责任进行问责，监察部和环境保护部就曾在 2006年联合发布《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》。行政审计机关的环境问责作用主要表现在两个方面，一是对审计行政机关环境保护专项资金利用情况，确保环保专项资金合理合法使用 ;二是通过检查环境保护相关法律法规执行与落实情况，及时发现问题并予以纠正，促进环境保护相关法律法规的全面有效落实与实施。我国的政府环境审计起步比较晚，当前环境审计的主要方向集中在对环保专项资金利用方面的调查与审计，要实现对政府环境责任履行情况监督与审计，环境审计还有较长的路要走。

　　（4）社会公众。社会公众或者社会组织作为环境问责主体对环境责任承担者是否履行职责进行监督，往往通过行使批评建议、检举揭发、申诉复议、诉讼等权利作为主要手段。保护环境免收破坏事关社会公众切实利益，影响到生存与发展，因此对于政府能否充分有效履行环境责任，社会公众显然更加关系，也更加有监督的自觉性和自发性，这种自觉性和自发性要比立法机关、司法机关和行政机关具加强烈。如 2013 年广东鹤山投资 370 亿的核燃料项目的无奈下马，即与当地群众担心核项目会严重影响生活环境，从而强烈质疑和反对有关。由于社会公众不直接掌握公共权力，问责方式缺乏规范性，问责的后果也没有强制性，并不能强行要求被监督对象接受惩戒，因此是一种非权力问责，这与立法机关、司法机关和行政机关问责的权力问责不同。但由于“主权在民”已经成为现代社会最基本的政治价值取向，社会公众是否能够对政府履行环境责任进行监督，在环境问责制度体系中占据重要地位，因为这是环境民主的体现。但如果不能保证社会公共作为环境问责主体的地位，则容易产生负面作用。在现实中，来自社会公众的问责往往具有很大的随机性。如我国现实中的几次环境污染事件后的问责，往往是在舆论媒体和网络上引起较大关注后，得到上级行政机关甚至是中央领导的高度重视之后，才进入问责程序的。由于缺乏合理的意见表达通道和机制，社会公众从自身现实利益出发，缺乏对事件的整体认识和全面了解，往往会选择非理性的方式，如游行示威等，甚至演变成群体事件。

　　3.2 环境问责客体
　　
　　是指“问责谁”,即哪些组织或个人有义务来承担环境责任。环境问责义务有效的最基本条件就是责任的确定。

　　责任的来源有两个，一是在法律上构成了因果关系的，主要是指个人或机构要对自身行为负责 ;而是并未构成法律上的因果关系，这主要是指个人或组织由于其在社会角色要求其承担责任。例如，个体生活在环境中，必然的就具有保护环境的责任，这是由于人与环境的关系所决定的，并不是法律所赋予的。具体来说，环境问责的客体主要为各级政府中承担环境保护职责的组织或个人，主要是负有直接和间接领导责任的各级领导者。根据《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》的界定，可以将环境问责的客体大致划分为两类 :一是存在环境保护失责行为的国家行政机关，对环境保护失责行为负有直接责任或间接责任的行政人员。二是在有环境保护失责行为的企业中，对环境保护失责行为负有直接责任的、由国家行政机关任命的人员。

　　3.3 环境问责内容
　　
　　是指“问什么”,即要对问责客体的哪些行为开展问责。

　　担负怎样的责任，相对应的就要对这些责任进行问责。因此，环境问责的内容就是政府所肩负的环境责任，主要包括政府所拥有的涉及环境方面的工作职权和所承担的环境保护方面的义务，同时，政府由于违反相关法律法规应依法承担的环境法律责任。应该认识到，除了要对政府因违反环境法律法规、行政行为不当引致重大环境事件等显性失责进行问责，对于法律法规赋予政府的环境保护职责不履行，即政府的少作为、不作为等现象，也应该纳入环境问责的范畴。环境问责制度推行的初衷与意义，正是为了凸显不作为、“不在状态”也要受处罚的新理念。对于那些由于怕出错而不作为的官员、在环境保护方面业绩平庸、群众不满意的官员，也要进行问责，追求其环境失责行为，责令辞职甚至通过相应程序免职。

　　问责的内容和环境利益相关者的利益诉求相统一，是有逻辑必然性的。国家行政机关、政府部门工作人员、人民群众等均可以是环境利益的相关者。就环境问责制而言，国家行政机关及工作人员不仅是环境利益的相关者，还是政府环境职能的主要承担者和直接履行者，因而也是环境问责的首要客体。国家行政机关及其工作人员所承担责任主要有如下四个方面 :（1）政治责任，政府的权力来自人民的授权，理应向执政党和人民负责 ;（2）法律责任，这是建设法治政府的必然要求，即国家行政机关及工作人员的环境决策和行为要遵循环境法律法规，若违法相关环境法律法规就必然要受到惩罚 ;（3）行政责任，即国家行政机关及工作人员应该对其在法律范围内的错误或不当决策负责 ;（4）社会责任，即行政机关对社会公众负责，承担由于环境失责行为等给人民群众带来的损失和伤害。当前我国环境问责的责任内容主要体现为党纪和政纪责任，对法律责任和社会责任的追究较少，表现出一种失衡态势。

　　3.4 环境问责程序
　　
　　是指“如何问”,即通过怎样的程序展开问责。问责程序是否规范、是否具有可操作性，是环境问责制度能否顺利实施的关键，也是保证环境问责沿着法制轨道健康运行，实现可持续发展的重要保障。确保环境问责制度的程序化，避免非常态运作，才能避免环境问责陷入人治误区。对于环境问责应“如何问”,各地的问责程序存在较大差异，学界亦见仁见智，没有形成统一认识。笔者认为，在具体实践中，不同地域根据自身实际情况可设定不同的环境问责程序，但问责程序的五个基本要素“职责、指标、表现、评估、奖惩”不能缺失，只有这样才能准确把握程序正义，确保环境问责程序的完整性和公平性。具体而言 :（1）环境职责，环境问责的首要工作在于确定问责客体所肩负的环境工作职责；（2）评估指标，在确定问责客体的环境职责以后，作为评判的依据，必须构建一套科学合理的评价指标体系对问责客体的工作绩效进行科学评价 ;（3）工作表现，环境问责主体对客体履行环境的工作情况进行监督与考察，收集工作绩效的资料，包括定量资料和定性资料，结合评估指标体系进行科学分析 ;（4）绩效评估，根据分析结果，结合掌握的相关资料，确认问责客体履行环境职责的情况；（5）奖惩，依据环境职责绩效评估结果，对较好履行环境职责的相关机构或人员进行奖励，对存在环境失责行为的相关机构或人员开展问责，确保做到奖惩分明[10].

　　3.5 环境问责方式
　　
　　即环境责任承担者以何种方式来承担环境责任。一般而言，环境问责的方式与环境问责的内容是相对应的，环境责任客体主要承担政治责任、法律责任、行政责任、社会责任，相应的对环境问责客体的问责方式就应当有政治处罚、法律处罚、行政处罚和社会处罚。（1）政治处罚。良好的环境既是经济发展的保障，也与人们的生活息息相关。政府的权力来自人民的授权，因此有责任充分履行环境保护职责和义务，保护环境不受到污染与破坏，否则，就会造成社会公众对国家环境政策的质疑以及不信任，进而有可能引发群体性事件，政府环境职责承担者就必然要承担责任。（2）法律处罚。如果政府环境职能承担者没有履行环境法律法规的规范性要求，产生环境失责行为，必然要受到问责，承担国家法律机关制裁。（3）行政处罚。

　　行政问责属于同体问责，是一种自上而下的等级问责，主要分为两种，一是在行政系统内部上级机关对下级机关的问责，二是专门行政问责机关（主要是审计机关和监察机关）的问责。（4）社会处罚。政府必须履行环境职能和义务，保护环境不受到污染与破坏，不影响到社会公众的正常生活和保障公民合法财产不受到损失，如果由于政府环境保护不力或不作为而使得公众的合法权利受到损害，就应该受到社会问责，要么赔偿损失，要么治理环境污染。

　　3.6 环境问责结果
　　
　　即承担环境责任的结果或者说环境责任追究到底表现为什么，这要涉及到环境问责的内容和环境问责的方式。

　　不同的问责内容和问责方式，所表现出的问责结果也不尽相同[11].具体而言，政治问责的结果主要是遭受质询与弹劾、引咎辞职、警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍 ;法律问责的结果主要有警告、记过、记大过、降级、撤职、开除、行政赔偿、恢复原状、撤销违法行政行为以及判处刑罚等 ;行政问责的结果主要有通报批评、责令履行职责、责令书面检查、责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职、纠正不当的行政行为以及给予其他行政处分等 ;社会问责的结果则表现为政府公信力下降、民众支持率降低、引发群体性事件等。

　　参考文献：

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