我国环境公益诉讼主体制度的现状及其存在的问题

　　第三章：我国环境公益诉讼主体制度的现状及其存在的问题

　　3.1 我国环境公益诉讼起诉主体的现状

　　“直接利害关系说”是我国现有诉讼体制采取的标准，该种学说排除了间接利害关系人诉讼的权利，这在环境污染问题严重的当今，显得与现实情况有些相违背，国内的学者对我国有关法律进行了反思，普遍对我国现行法律规定的“直接利害关系人”理论提出批评和质疑，主张环境公益诉讼起诉主体的多元化。在2012年8月13日通过的《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》，第55条规定了有关“公益诉讼”的内容，但是过于简单，几乎不具有操作性。在司法层面上，我国自1997年以来涌现了不少的案例，各地司法机关进行了许多有益的探索。为确保环境公益诉讼主体多元化，有必要对我国与环境公益诉讼相关的法律规定进行梳理，对司法实践和典型案例进行回顾，归纳出其中存在的问题和不足。

　　3.1.1 立法现状

　　3.1.1.1环境保护法方面的相关规定。

　　《环境保护法》第6条，“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》、《放射性污染防治法》、《土地管理法》、《野生动物保护法》、《草原法》等环境保护单项法也有类似的规定。《海洋环境保护法》第90条第2款规定，“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”该法律条款明确规定行政主管机关可以作为起诉主体提起诉讼，但由于适用面窄，又没有其他的具体法律解释作为支撑，所以仍存在明显的有局限性。

　　从以上罗列的法条中可以看出：作为环境基本法的《环境保护法》规定的“一切单位和个人都有权对违反法律的单位和个人进行检举和控告的”的条文被许多环境保护单项法简单照搬，不管是在基本法中还是在单项法中，这些条款都规定得过于简单、原则，再加上没有相关的配套司法解释，使得这些都不具有操作性。而且“检举”、“控告”也绝不能和“起诉”划等号，检举权和控告权更侧重于政府机关的内部监督，而起诉权是指向人民法院提起诉讼的权利，就算对“检举”和“控告”做扩大解释，也不能跟起诉权混为一谈。

　　3.1.1.2 诉讼法的相关规定

　　现行《行政诉讼法》和《民事诉讼法》均对提起诉讼的主体有着严格的限制I6，导致环境公益诉讼在中国无法可依。传统诉讼法要求提起诉讼的人必须是被侵害的实体权利人，但是“众多的环境要素如大气、水等属于公众共同所有，而有的环境要素如矿藏、水流等属于国家财产，任何人对其不享有专属权。那么，自然无权对污染和破坏公共环境的侵权人提起诉讼。” I7这对于保护公共环境是非常不利的，而且很多法院在执行《行政诉讼法》和《民事诉讼法》规定的立案审查制度时，还对有关“涉及面广、敏感性强、社会关注”或者“新类型、敏感、疑难案件”做出暂不受理的内部规定，IS这导致环境公益诉讼的处境更加雪上加霜。

　　众多的学者和有识之士针对日益泛滥的环境污染事件，纷纷建言我国立法机关修改相关的法律，尽快建立公益诉讼制度。2005年3月，梁从诫、敬一丹等28名全国政协委员在全国政协十届三次会议期间，联合提交了《关于尽快健全保护公益诉讼法的提案》，建议“尽快着手建立环境民事公益诉讼制度，形成民事责任、行政责任、刑事责任‘三责并举’的环境违法制裁机制，以便更加有效地保障公共的环境权利，维护社会公共利益和国家利益。”2006年3月，陈动儒委员代表农工民主党中央在全国政协十届四次会议上做了题为《建立环境公益诉讼制度，保护公众环境权益》的发言，认为“保护生态和环境，需要综合运用行政、法律、经济等多种手段，其中建立健全环境公益诉讼制度，是不可忽视的重要方式之一。”

　　2006年3月，吕忠梅等30名代表在全国人大十届四次会议上提出第691条建议案，名为《关于在我国建立环境公益诉讼制度的建议案》。认为“建立环境公益诉讼制度，可以有效地激发环保的公众参与，不仅是构建资源节约型、环境友好型社会的必要保障，也是我国民主政治建设不断推进的重要体现。为此，我们建议，尽快建立环境公益诉讼制度，保障环境公共利益不受损害。“令人欣喜的是，2011年10月，全国人大常委会初审公布的《中华人民共和国民事诉讼法修正案（草案）》首次引入公益诉讼这一 “法律民生工程”。2012年8月31日，十一届全国人大常委会第二十八次会议表决，通过了全国人大常委会关于修改民事诉讼法的决定，第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。该条款的通过，首次在我国开启了生态环境公益诉讼的法门，标志着我国公益诉讼制度建设取得突破性进展，也成为我国环境公益诉讼制度建设的新起点，对生态环境保护具有重大的意义，不过由于条款比较简单，还是需要司法解释的进一步出台，使其更具有操作性。

　　需要指出的是，许多省份通过制定地方规范性文件尝试对环境公益诉讼的起诉主体的范围进行扩张。比如无锡市人民检察院和无锡市中级人民法院联合发布《关于办理环境民事公益诉讼案件的实行规定》，赋予环保部门、检察院、环保社会团体及社区物业管理部门提起诉讼的资格。云南省高级人民法院出台了《全省法院环境保护审判建设及环境保护案件审理工作座谈会纪要》，赋予检察机关、依法设立登记的公益性社会团体有提起诉讼的资格。海南省高级人民法院出台了《关于展开环境资源民事公益诉讼试点的实施意见》，赋予人民检察院、相关行政主管部门、依法成立的自然保护区管理机构、从事环境保护、社会公益事业和社会公共服务的法人组织、居民委员会、村民委员会等基层群众性自治组织以及公民个人提起诉讼的资格。这些规范性文件对建立环境公益诉讼是有益的探索，但是效力等级比较低，适用范围狭窄。从环境公益诉讼制度的长远构建来讲，国家立法机关要尽快出台关于民事诉讼法修正案的司法解释，从而在全国范围内确定和规范有关环境公益诉讼的法律制度。

　　3.1.2 司法现状

　　关于我国环境公益诉讼的司法实践状况，笔者对2008年到2013年媒体公开报道的已立案审理环境公益诉讼案件进行了统计，共计20起案件I9，在被正式受理的环境公益诉讼案件中，起诉主体主要包括检察机关、政府机关、环保团体、公民个人四种。从整理的情况可以看出来，检察机关在环境公益诉讼中担任主要角色，在20起案件中，检察机关提起诉讼的案件数量最多，有10起，占50%，5起胜诉，5起与被告达成和解协议。环保机关提起的环境公益诉讼案件数量居次，共6起，占30%, 2起胜诉，4起与被告和解。政府机关提起的环境公益诉讼案件共3起，占15%，2起胜诉，1起与被告和解。公民个人提起的诉讼只有一起，目前还没有判决结果。现实情况中公民提起诉讼的案件应该远远大于这个数目，但是很多都被法院以原告不适格被拒门外。因此可以说起诉主体资格制度的不完善是制约我国环境公益诉讼的一大瓶颈。

　　值得一提的是，云南、贵州、江苏三个省在各自爆发了重大的环境污染事故之后2°，相继成立了专门的环境保护法庭。截止到2012年，全国共有15省（直辖市）共设77个环保法庭，包括海南省高院、海口中院、无锡中院、昆明中院、江西、山东等地基层人民法院，以环保审判庭、环保巡回法庭、独立建制的环保法庭和环保合议庭4种模式存在。这些环保法庭的设立是我国环境公益诉讼司法实践的有益尝试，但是刚刚起步的环保法庭也遭遇无案可审、案子较少、门庭冷落和“等米下锅”的遮她。云南省昆明市中级人民法院环境保护审判庭2008年12月11日正式挂牌成立。然而成立近两年竟然只受理了一起公益诉讼案件，甚至因为“无案可审”而不得已变身，改审刑事案件。下面，选取近年来环境公益诉讼的典型代表案例，以说明起诉主体多元化现象。

　　3.1.2.1 检察机关

　　广州市海珠检察院提起了广东首例以检察机关为起诉主体的环境公益诉讼案件。广州市海珠区土华村的石权岗河曾是一条清澈的小河，2007年陈忠明在土华村开办新中兴洗水厂，无证擅自从事漂洗等业务，并将未经处理的污水直接排入该村的公共水域，使得原本清澈的河水变得臭不可闻。虽然当地的职能部门对其进行了处罚，但每次缴足罚款之后，洗水厂又开始排污。海珠检察院一位检察官前往土华村调研，在综合考虑了村民反映的意见后，海珠区检察院决定提起广东第一例环境公益诉讼。2008年7月17日，海珠区检察院将陈忠明告上广州市海事法院。2008年7月29日立案受理后，广州市海事法院于11月13日公幵幵庭审理，并判处被告陈忠明赔偿环境污染损失和费用11.7289万元，上交国库，用于环境治理。案件受理费由被告负担。

　　本案最终以检察机关胜诉完美落幕。经历了立案难、取证难、鉴定难等种种考验，海珠检察院的“破冰”之举，吸引了全国许多检察院工作人员，向海珠区检察院取经，学习公益诉讼的“葵花宝典”。

　　3.1.2.2 政府机关

　　自2009年7月开始，昆明三农农牧有限公司（下称三农公司）、昆明羊甫联合牧业有限公司（下称羊甫公司）在污水防治设施及排污管网未建成的情况下，允许养殖户进入畜牧小区进行生猪养殖，导致距该养殖小区不远的大龙潭饮用水源受到严重污染，邻近的花庄水库、西冲河水库、八家村水库也面临环境安全隐患。经过多方查证，昆明市环保局对三农公司和羊甫公司提起环境公益诉讼，昆明市检察院出具支持起诉意见书。该案于2010年12月13日在昆明市中级法院开庭审理。原告向三农公司、羊甫公司索赔430万余元用来恢复环境。22昆明中院一审判决被告向昆明环境公益诉讼救济专项资金支付417万余元，以及评估费13万余元，并停止对环境的侵害。一审宣判后，二被告不服判决提起上诉，云南省高院终审维持原判。23该案件被誉为云南省首例公益环境诉讼案。案件最后以环保局胜诉告终，昆明市检察院有关负责人指出，在案件过程中出现了诸如鉴定机构的资质混乱、污染损失的认定困难、评估标准的法律缺失以及司法对抗地方GDP乏力等诸多问题，都需要解决完善。

　　3.1.2.3 公民个人

　　贵阳公众环境教育中心的环保志愿者蔡长海以公民个人的名义提起了环境公益诉讼，这在全国尚属首次。蔡长海作为环保志愿者，认领了清镇市辖区内的东门河及相应流域，并每月定期进行巡查。2011年5月28日22时许，清镇市屋面防水胶厂负责人龙兴光将30余吨被清镇市工商局查扣的有毒化工废液运至清镇市焦化厂污水处理厂附近，排放至污水沟后流向清镇市东门河。针对龙某的污染环境违法行为，清镇市环保法庭以污染环境罪和非法经营罪对其数罪并罚，对被告人龙兴光做出执行有期徒刑两年半并处罚金10万元的判决。蔡长海在得知河流被污染后，立即请环境专家进行评估，初步估算出后期治理费用为117.3万元。2012年9月26日，蔡长海向清镇市人民法院提起诉讼，并要求被告赔偿倾倒污染物造成的水环境污染损失107.3万元（考虑到之前被告已经被判罚10万元），将赔偿款付至清镇市环保局生态恢复公益金专门账户，用于治理被告所损害的水环境。贵州省清镇市检察院作为支持起诉单位派员出席庭审，宣读了支持起诉意见书。242012年9月，法院开庭审理了本案，未宣判。

　　清镇市环保法庭庭长、本案审判长罗光龄表示，对原告公益诉讼资格的认定是基于其作为环保志愿者，认领了相关河流水域，对相关河流水域的环境保护负有责任。本案件中蔡长海作为原告主体有一定的偶然性，但毋庸置疑的是，本案冲破了立案要求“原告必须与本案有直接利害关系”这一藩篱，再次令公益诉讼研究者和实践者耳目一新。该案件也被评为“2012年中国十大公益诉讼"之一。

　　3.1.2.4 环保团体

　　在2003—2005年，贵阳市定机造纸厂曾因向当地南明河排放未经处理的污水，被当地环保部门处罚，要求其限期治理。该厂在整改后承诺“如果今后有污水直接排入南明河的情况发生，将自行关闭工厂，以保证工业污水的零排放。”然而，时值2010年末，定机造纸厂却也未能履行承诺。2010年10月18日，中华环保联合会接到贵阳市乌当区群众投诉，随即派专人赴现场实地调查，査证定扒造纸厂排放未经处理的污水属实。11月19日，中华环保联合会与贵阳公众环境教育中心向贵州省清镇市人民法院提起环境公益诉讼，请求法院判令被告立即停止向河道排放污水，消除对南明河的危险。2010年12月30日，清镇市环保法庭公开开庭审理，并当庭判决被告立即停止向南明河排放工业污水，消除对南明河的危害，支付原告为搜集证据支付的合理费用并承担案件的分析检测费用、诉讼费等。

　　本案中的清镇市人民法院环保法庭在近两年来全国法院受理的4件环境公益诉讼案件中，就审理了3件。在审判中更是集中运用了近3年环保审判中积累的经验和创新的方法，如，清镇市人民法院环保法庭和贵阳市“两湖一库”基金会达成一致共识，基金会在对环境公益诉讼的相关设计评估、鉴定、检测分析等费用支出问题上将予以支持。本案的鉴定费用就是该基金会支付的，这也是全国首例鉴定费用得到基金会资助的环境公益诉讼案例。

　　3.2 存在的问题

　　3.2.1 立法方面不规范

　　《民事诉讼法》修正案虽然已经给“公益诉讼”正名，但是其起到的作用似乎仅此而已，大半年过去了，还没有出台相关的司法解释，使得这一位阶甚高的法律在实际操作中只是“中看不中用”。各个地方上，有许多法院、检察院出台了一些规范性文件，对于环境公益诉讼的起诉主体、诉讼程序、证据规则等进行了相应的规范，这是值得肯定的。但是由于这些文件的位阶太低，仅能在局部地区适用，而且各个地方的规定不尽相同，就会出现“同案不同判”的情况，这从长远来看也是不利于我国司法建设的，当然这从侧面也说明这是我国环境公益诉讼法律制度没有建立的情况下各地的无奈之举。国家立法机关尽快完善我国环境公益诉讼法律制度是现阶段的当务之急。

　　3.2.2 地方政府的不当干预

　　由于我国在经济发展的过程中过度追求效益，从而对生态文明的破坏在很长时间都是比较忽视的。有的地方政府，只要企业的项目能够为地方带来经济效益，就为其“大开绿灯”，忽略其他的审批环节，一旦这些企业出现了污染环境的行为，激起了当地的民愤，地方政府为了追求经济利益，就用运用各种行政手段对司法进行干预，影响法院的审判。由于我国的司法体制中，法院的经费来源都需要地方财政的支持，地方政府就会借机要求司法检察机关慎重处理、全面协调、统筹兼顾。法院为此往往要么拒绝受理，要么进行冷处理。检察机关经费受制于地方政府，党务受制于政法委，在这些权力的掣肘下，也很难做到“违法必究”。

　　3.2.3 公民个人和环保团体力量单薄

　　相比于美国如火如荼的环境“公民诉讼”，我国由公民个人和环保团体提起的环境公益诉讼屈指可数。环境公益诉讼案件的高昂代价和传统的厌诉心理，使得公民个人“心有余而力不足”。环保团体在我国目前发展缓慢，质量良莠不齐，真正有雄厚实力和完整资质的也是很少的一部分。而从长远的发展来看，公民个人，特别是环保团体应该成为环境公益诉讼的主体，因为这才意味着广大民众维护公共利益意识的真正觉醒。
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