我国环境公益诉讼起诉主体序位安排的学理之争及我见

　　第五章：我国环境公益诉讼起诉主体序位安排的学理之争及我见

　　5.1 我国环境公益诉讼起诉主体序位安排的学理之争

　　在环境公益诉讼起诉主体的制度设计中，检察机关、环保团体和公民个人都有提起环境公益诉讼的资格，在实践中，这些主体之间的序位如何协调呢？对于这一问题目前国内学者的研究还不够充分，对此专门进行阐述的比较少。笔者进行了梳理，大概有“案件性质说”、“原告身份说”、“有机互补说”等观点。

　　5.1.1 “案件性质说”

　　李挚萍认为，原告的序位要依具体案件的性质来定，当国家环境利益受到损害时，政府职能部门作为第一顺序，而且政府环境保护和环境资源管理部门应该首先采取相应的救济行动，当行政机关不以回应时，检察机关才取而代之，只有当公共机关都不采取行动时，环保团体和公民个人可以提起公益诉讼；当特定人群的利益受到侵害时，环保团体、公民个人作为第一顺序，当居民无力采取行动而委托检察机关代为起诉时，才由检察机关作为原告起诉。

　　5.1.2 “原告身份说”

　　李爱年认为，可以将环境公益诉讼的原告按身份分为普通原告和公权原告。公众与公众，环保组织与环保组织之间，参照“代表人诉讼”进行，公众与环保组织之间，优先社会团体，如果团体成员意见不统一，由法院指定；普通原告与公权原告之间，先采取前置审查起诉模式，如果行政机关在通告期内没有采取行动，其他主体有权起诉；公权原告之间，如果行政机关提起诉讼，检察机关就没有必要作为原告起诉。

　　5.1.3 “有机互补说”

　　郑贤宇认为，应以个人起诉为主，社团组织起诉为辅，国家机关的起诉为补充。个人可以直接起诉，也可以求助社团组织和国家机关，检察机关只对没有人起诉的案件其补充起诉的作用。张敏纯认为，公民和非政府组织以及检察机关应居于第一顺位，而环境保护部门则在其能够提起公益诉讼的限度内处于“儿底”地位。应赋予公民和非政府组织要求检察机关或者行政机关提起公益诉讼的权利，检察机关和行政机关无正当理由不得拒绝。而对于同一顺位有不同主体均提起诉讼时，应当由当事人协商，协商不成时可以由法院予以指定。

　　5.2 我国环境公益诉讼起诉主体序位之我见

　　由于环境公益诉讼波及范围广、受害者众多、耗时比较长、专业性强等特点，需要耗费大量的人力和财力。环保团体、检察机关、公民个人各有各的优势和劣势，但任何单个的主体都无法独立面对环境公益诉讼。因此，笔者认为应当建立一种以环保团体为主、检察机关为辅、公民个人补充的环境公益诉讼起诉序位模式。

　　5.2.1 环保团体为主

　　在环境公益诉讼中，环保团体应该充当先锋排头兵的作用。主要理由如下：

　　第一，环保团体通常就是为了公共利益而设立的。虽然政府部门也是法定的公共利益的代表，但是政府的有限性，或者说因为部门利益作祟，有时候出现政府部门对环境污染、环境破坏放任、纵容的情况，损害了公共利益，因此，环保团体更具有代表性和社会普遍接受性。

　　第二，环保团体成立的宗旨、人员和财力的资源分配都是为了维护公共利益而服务的，所以一旦出现了环境纠纷或者重大的环境事故，环保团体肯定能够投入百分之百的精力。而检察机关对污染环境的违法行为进行监督只是其众多权力的一种，它还有其他的许多职能要去履行，比如提起刑事公诉、对某些刑事案件进行侦查、决定是否起诉、决定是否逮捕、监督民事和行政审判等等，尽管检察机关确实拥有专业的法律人才队伍和充足的经费预算等诸多优势，但它的人员设置和资源的配置是有限的，难免出现缺位的情况。环保团体相对于公民个人来说，在法律专业人士、资金支持、技术条件等方面都具有非常巨大的优势，使得它能够负担得起环境公益诉讼高昂的诉讼费用。

　　第三，由环保团体这样一个中立的机构为主提起环境公益诉讼，其正面的影响力和示范性是很巨大的，这对于唤醒公民的环保意识、监督政府相关部门的环境执法都有非常积极的意义。而且从世界范围来看，美国的公民诉讼中有很大部分都是有环保团体提起的，在欧洲的一些国家，环保团体是环境公益诉讼的核心力量，由环保团体为主提起诉讼应该来说也是符合世界潮流的。我国目前的环保团体素质普遍不高，但是可以将其作为最有潜力的起诉主体来进行培养，笔者认为需要在以下方面进行限制：

　　第一，环保团体必须满足严格的条件才能提起环境公益诉讼，主要包括：须按照法律的规定在相关部门注册登记，且具有一定的成立年限；具有固定的成员和稳定的资金支持；非营利性，以维护环境公益为目的和宗旨；有一定的社会认可度。

　　第二，为防止滥诉情形，可设立环境公益诉讼的前置程序。环保组织在提起诉讼前，先向环境保护行政部门举报，在60日内，行政机关未采取措施的话，才有权以自己的名义起诉。

　　5.2.2 检察机关为辅

　　虽然我国目前的司法实践中检察机关提起的环境公益诉讼案件占了大部分，而且无一败诉，笔者认为在目前实践中对于维护环境公共利益取得了一定的效果，但是从长期的制度建设来说，不一定是最合适的。相比于环保团体，检察机关在环境公益诉讼中往往是处于比较被动的地位，因为它不会向环保团体那样通过调研、走访、信息收集，知道哪个地方的水质出现了污染，哪个地方的土壤出现了塌陷等等，从而主动去发现原因，寻求措施来致力于环境的治理和恢复。也不会像公民个人那样因为常年生活在比较固定的环境中，一旦周围的环境因素出现了什么恶化，或者遭受到了破坏，就能马上敏感地发觉。检察机关介入环境公益诉讼很多时候是因为公民个人、环保组织和环境管理部门的控告和举报。基于检察机关这种被动的地位，笔者认为检察机关主要是对一些重大的环境污染事故，或者是公民、团体针对环境保护行政部门的不当作为和不作为提起环境公益诉讼，其他的一些影响相对较小的案件可以支持起诉。此外，由于检察机关不是代表自己，而是代表国家，为了维护公共利益提起诉讼，所以在诉讼中要对其进行适当的限制。

　　检察机关以自己名义直接提起诉讼。主要是对以下两种情况的案件：一是负有环境监管责任的环境保护行政部门，未能依法履行职责；二是影响比较大的重大环境事故、环境纠纷等。环境利益是属于公众的，任何人都不能把自己所享有的环境资源从整个环境中分离出去。检察机关提起环境公益诉讼不是为维护某个人的私益而是为维护大多数人的公益。检察机关一旦提起诉讼就代表着大多数人的诉求，其在诉讼中的处分权受到限制，不得随意撤回起诉，也不得与被告自愿和解，在庭审中不适用调解制度。对检察机关提起的撤诉申请、和解申请，法院作为审判者应该为大多人的利益考虑，进行严格审查，以防检察机关滥用起诉权。如果检察机关滥用诉权，进行恶意诉讼，损害了被告的合法权益时，应该依据国家赔偿程序对被告进行赔偿。

　　5.2.3 公民个人补充

　　公民个人有可能是最先感受到环境损害的主体，但是鉴于环境公益诉讼的高成本，对于普通公民来说实在太过奢侈，很多公民是无力承担的。公民个人在环境公益诉讼中只是充当补充作用。但是这并不是说公民个人的作用不重要，公民个人往往是第一个发现环境损害的，这比起环保团体和检察机关来说是有优势的。笔者认为，公民个人在发现环境损害，公共利益受到损害时，首先应该积极借助环保团体的专业优势提出诉讼建议，请求环保组织起诉，也可以向检察机关反映，请求检察机关起诉，还可以寻求环保组织或者有关的环保基金，以自己的名义，在有关组织和基金的财力、人力支持下提起诉讼。
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