我国近代社会的环境保护刑事立法

　　第二节 我国近代社会的环境保护刑事立法

　　自 1840 年鸦片战争以来，中国进入了近代史的篇章，但是环境保护刑事的53立法还延续了清朝末期的相关法律规定。直到中华民国时期，沿海一带现代工业有所发展，环境因此受到一定程度的污染和破坏。但由于当时特殊的社会性质及社会结构，整个中华民国时期社会动荡不安，政权更迭频繁导致环境立法残缺不全，几乎查找不到防治污染的专门法规。仅从中华民国“六法全书”里可以看出有关环境保护的法律有《渔业法》、《森林法》、《河川法》、《矿业法》、《狩猎法》、《堤防造林及限制倾斜地垦执法》等。其中，有些法规中也有涉及刑事处罚的规定。

　　从这些零星的法律中我们不难看出国民党统治时期的环境保护刑事立法仅限于对森林、鸟兽、鱼类、农业、河川等的保护。当然，到国民党统治时期已进入环保系统立法时期，这在环境保护刑事立法史上是有着历史意义的一次进步。而这一步是必然的也是被动的。因为从我国两千余年环保立法的历史发展过程看，由于工农业生产的发展，人口的增多，城市的兴起，统治阶级不得不进行一定程度的环境保护刑事立法。由于当时较特殊的社会结构，加上国民党统治者对环保认识的局限性，对工业发展、城市污染、海洋污染等引起的环境问题没有纳入立法视野，这又不能不说是当时环境保护刑事立法的缺陷。

　　第三节 我国现代社会的环境保护刑事立法。

　　1949 年新中国成立标志着我国进入了现代史的篇章。在中华人民共和国成立初期，我国的人口数量已经初具规模，但由于经历了长期的战乱导致我国的生产力急需恢复，工业基本处于从零开始的阶段，经济水平十分低下，因此对资源开发利用能力有限，故环境破坏问题还不十分严重。据统计，1949 年解放时，人民政府没收官僚资本主义工业企业 2858 个，全部工业总产值不超过 140 亿元。但自 20 世纪 70 年代末我国的生产设备终于和国际社会开始接轨以来，我国的工业生产力水平不断提高，逐步成为了着名的“世界工厂”。为了解决贫困和温饱问题，我国在解放生产力、加快经济发展的初期，开始并未注意到严峻的环境保护问题，这在一定程度上可以说是为了发展经济而不惜以牺牲环境作为代价，所以到了今天，环境问题已到了令人非常震惊的地步。据有关部门分析，自 20 世纪 70 年代开始实施环境监测以来，整体而言中国的环境状况一直处于恶化状态。

　　这期间特别是 90 年代以来，虽然出现了一些局部的改善，但也只限定在局部地区或某些特定领域，绝大多数地区、行业、部门的环境状况仍处于令人担忧的状态，主要表现为：

　　1.中国是世界上水污染程度最严重的国家之一，且仍在恶化。据统计，我国人均水资源拥有量为 2200 立方米，仅是世界平均水平的 1/4。我国主要流域和湖泊的水质只有 26.9%的断面可供人体接触或做饮用水源，已有 37.7%的工农业用水均不能使用，失去了可利用价值。
　　
　　2.土地荒漠化程度一直没有降低。据有关资料介绍，从 20 世纪 50 年代至 90年代，我国每年沙化土地面积从 560 平方千米增加至 2460 平方千米。强沙尘暴发生的次数也由 50 年代的 5 次增加到 90 年代的 35 次，2000 年则一年超过了10 次，可见中国已成为世界上水土流失最严重的国家之一，土地沙漠化、酸化过程也在加速。

　　3.固体废弃物污染由于城市生活垃圾迅速增加而日益严重。

　　4.水生态平衡失调不断加重，导致河流断流，湖泊萎缩，湿地破坏加剧，地下水位持续下降，冰川后退，雪线上升。

　　5.生物多样化遭到破坏的势头在加剧。

　　6.由于工业化、城市化以及汽车使用的增加，导致大气污染十分严重。

　　7.森林覆盖率虽然有所上升，但由于天然林受到破坏，森林质量呈持续下降趋势。

　　据预测，到 2050 年，我国人口将达到 16 亿，总取用水量将达到 7000 一 8000亿立方米，水资源、能源、矿产资源将出现被大量消耗、紧缺的状况。环境安全已成为制约经济可持续发展的重要因素，若再不对环境采取保护对策，将会影响我国乃至全世界的经济发展和人民的生活质量。经过分析环境污染犯罪的这一发展趋势，当统治者意识到环境破坏问题的严重性后，对环境破坏行为逐步加强了刑罚调整的力度。在 20 多年的刑法发展历程中，关于环境保护的刑事立法也历经了数个不同时期。

　　一、民法、行政法和刑法交互使用时期

　　在此期间，法律预先制定了各种污染物的排放限值和环境质量标准，针对超标排放行为和其他对环境的破坏的行为，根据行为的性质和原因对他们的行为产生的有害后果从环境管理和调控的法律机制出发进行民事制裁、行政处罚甚至刑事处罚。由于此时我国经济发展尚处于起步阶段，环境污染和其他危害环境的犯罪并不突出，刑法关于环境犯罪的规定比较分散，而且并不是基于环境保护的角度，故不足以从根本上体现对生态平衡和生态环境的保护。在 1979 年《中华人民共和国刑法》中规定了一些罪名直接或者间接地对危害环境的犯罪行为进行处罚。这些罪名具体包括：

　　1.在分则第二章中的罪名规定：即《刑法》第 105 条和第 106 条规定的以危险方法破坏河流、水源、森林等危害公共安全罪；第 114 条规定的重大责任事故罪；第 115 条由于违反爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的管理规定，在生产、储存、运输、使用过程中发生重大事故，造成严重后果的犯罪规定，即违反危险物品管理规定肇事罪。

　　2.在分则第三章中的罪名规定：《刑法》第 128 条规定了盗伐、滥伐林木罪；第 129 条规定了非法捕捞水产品罪；第 130 条规定了非法狩猎罪。

　　3.分则第八章仅在玩忽职守罪中规定了关于国家工作人员由于玩忽职守，造成重大环境污染事故或者破坏，致使公私财产、国家和人民利益遭受重大损失的规定。

　　从以上笔者列举的具体罪名不难看出，1979 年《刑法》中对于环境犯罪的规定远远不能适应实际的需求，特别是在 1979 年《刑法》实施不久后，我国开始进入了改革开放后的高速发展时期，在经济发展的同时也出现了环境被粗放式生产所严重破坏，1979 年《刑法》中的这几个简单的罪名规定远远不够，使得司法实践中出现了无法可依的尴尬局面。

　　二、对 1979 年《刑法》进行补充时期

　　基于以上 1979 年《刑法》中诸多罪名立法空白的问题，同时也在充分把握环境资源价值的特殊性特别是环境保护关系应有的独立性的基础上，当时的立法者在 1997 年《刑法典》出台之前通过制定单行刑法和附属刑法的方式来满足司法审判的需求。如 1988 年 11 月全国人大常委会通过了《关于惩治捕杀国家重点保护的珍贵、濒危野生动物犯罪的补充规定》，将非法捕杀国家重点保护的珍贵、濒危野生动物的行为规定为犯罪，从而将该犯罪行为从原来的非法捕捞水产品罪和非法狩猎罪中分离出来。

　　在附属刑法中，20 世纪 80 年代出台的一系列环境保护法律包含了环境保护刑事条款的内容，如 1982 年的《中华人民共和国海洋环境保护法》第 44 条；1984 年《中华人民共和国森林法》第 34 - 36 条；1984 年的《中华人民共和国水污染防治法》第 43 条；1990 年的《中华人民共和国水污染防治法》第 57 条；1986 年的《中华人民共和国渔业法》第 28 条、第 29 条；1987 年的《中华人民共和国大气污染防治法》第 38 条；1995 年《中华人民共和国大气污染防治法》第 47 条；1989 年的《中华人民共和国环境保护法》第 43条、第 45 条；1995 年的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第 66 条、第 72 条、第 73 条。

　　由于 1979 年《刑法》还在适用类推原则，虽然表面上可能弥补了一些 1979 年《刑法典》罪名数量过少的缺陷，但是也大大增加了司法实践中对破坏环境的犯罪行为处罚的随意性和不统一性的可能。同时由于很多环境犯罪的法律规定的操作性不强，因而给司法实践中认定罪与非罪增加了很多实际认定的难度。

　　三、1997 年《刑法》颁布实行时期

　　1997 年《刑法》在第 6 章“妨害社会管理秩序罪”中明确规定了“破坏环境保护罪”专节，该节共计 9 个法条 14 种罪名。具体规定在《刑法》第 338 条至《刑法》第 345 条中。这十四个罪名中除了保留 1979 年《刑法》原有的 4 个罪名并加以修正外，其余罪名都是 1997 年《刑法》新增设的。同时，1997 年《刑法》第 346 条还规定：单位犯本节第 338 条至 345 条规定之罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照本节各该条的规定处罚。由此可见，1997 年《刑法》第一次将单位规定为环境犯罪的主体，这表明我国刑法对环境犯罪正式排除了单罚制而同时处罚单位和具体责任人。笔者客观的分析看来，1997 年《刑法》突破了我国以往的环境犯罪立法模式，明确了对各种破坏环境资源保护犯罪的处罚，在我国环境犯罪立法史上又迈出了一大步。从整体上看，1997 年《刑法》中规定的环境犯罪主要有以下特点：

　　（一）设专节惩治环境犯罪

　　我国新《刑法》将 1979 年《刑法》、单行刑法和附属刑法中所有有关环境保护方面的犯罪规定进行补充、修改、整理，作了系统而科学的规定，集中置于新《刑法》分则第六章的第六节“破坏环境保护罪”中，并分别规定了一系列环境犯罪的具体罪名，充分体现了我国保护生态环境和生活环境的特点和要求。

　　（二）拓展了环境犯罪的范围

　　我国《环境保护法》第 2 条规定：“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”所有污染和破坏这些环境因素的行为，都是侵害环境保护管理秩序的行为，从而应受到法律的惩罚。新《刑法》依照环境因素的自然属性和犯罪手段的特征，将环境犯罪分为两类：一是污染环境罪，即自然人或单位非法向环境投入大量物质或能量，超过了环境的自净和调节机能，引起环境质量下降，造成严重后果的行为，如重大环境污染事故罪、非法处置境外固体废物罪、擅自进口固体废物罪；二是破坏自然资源保护的犯罪，即自然人或单位在开发利用自然资源的活动中，非法从自然界取走某些物资、物种，改变或破坏自然环境的原有面貌、形状以及其他非法排污性活动，超过了自然环境的自我调节及平衡机能且情节严重的行为，如非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪，非法采矿罪，破坏性采矿罪，非法用耕地罪，非法采伐和毁坏珍贵树木罪。这一规定使得原来那些因无法可依而未受到处罚的破坏环境资源犯罪得到了应有的制裁。

　　（三）增加了“单位犯罪”的规定

　　新《刑法》第 346 条将单位规定为环境犯罪的主体。环境犯罪与其他犯罪的不同在于多数情况下，环境犯罪的产生主要是从事生产和开发经营活动的单位只顾眼前利益而不顾行为后果所造成的。过去我国的刑事立法，对环境犯罪只追究直接责任人员的刑事责任，而单位不承担任何责任，这是极不公平的。新《刑法》不仅规定了直接责任人员及主管人员的刑事责任，还对单位给予相应的刑事处罚，这样有利于督促单位生产经营合法化、减少污染和破坏环境的可能。

　　（四）提高了刑罚的力度

　　新《刑法》一方面对原属行政处罚的违反环境保护法的行为规定了刑事处罚条款；另一方面，还将一部分破坏环境和资源犯罪的法定最高刑提高以加重惩罚力度，体现了立法者对这些犯罪加重处罚的意图。这也充分体现出了我国对环境犯罪的从严从重处罚的趋势。

　　四、1997 年《刑法》修订和完善时期

　　1997 年《刑法》出台之后，国家立法机关和司法机关针对新《刑法》中关于环境犯罪的规定之不足又颁布了一系列的刑法修正案、立法解释和司法解释。

　　（一）立法解释

　　2001 年 8 月第九届全国人民代表大会常务委员会通过的《全国人民代表大会常务委员会关于（中华人民共和国刑法）第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条的解释》规定：1997 年《刑法》典第 228 条、第 342 条、第 410条规定的“违反土地管理法规”，是指违反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有关行政法规中关于土地管理的规定。新《刑法》第 410 条规定的“非法批准征用、占用土地”，是指非法批准征用、占用耕地、林地等农用地以及其他土地。

　　（二）最高人民法院《关于审理非法采矿、破坏性采矿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》

　　2003 年 5 月，最高人民法院颁布了《关于审理非法采矿、破坏性采矿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》。该司法解释对现行 1997 年《刑法》第 343条中的“末取得采矿许可证擅自采矿”、“造成矿产资源破坏”、“造成矿产资源严重破坏”等犯罪客观方面的行为和表现进行了明确和具体的界定。

　　（三）2011 年《刑法修正案(八）》的规定

　　至今为止，我国刑法总共经历了八次修正案，而在 2011 年最新一次修正案中，也对环境犯罪的相关内容进行了修订，将《刑法》第 338 条修改为:“违反国家规定，排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，严重污染环境的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金;后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”刑法第 343 条第 1 款被修改为：“违反矿产资源法的规定，未取得采矿许可证擅自采矿，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和他人矿区范围采矿，或者擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”

　　（四）最高人民法院、最高人民检察院《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》

　　为依法惩治有关环境污染犯罪，最高人民法院、最高人民检察院联合发布了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》），自 2013 年 6 月 19 日起施行。这一司法解释的出台，标志着最高司法机关向环境污染犯罪伸出了又一把利剑，也显示出了对惩治和防范环境污染犯罪从严处罚的刑事政策。

　　1.降低了入罪门槛。《解释》界定了严重污染环境的 14 项认定标准，有效解决此类案件办理中取证难、鉴定难和认定难的实际问题。首先是降低了污染环境罪的定罪量刑的门槛，比如过去“污染环境造成一人以上死亡的”才能定罪，现在“一人以上重伤”就可以了；过去“造成三人以上死亡的，才能加重处罚，现在只要造成一人以上死亡”就可以。再比如，只要“查明行为人非法排放含重金属、持久性有机污染物等严重危害环境、损害人体健康的污染物超过国家污染物排放标准三倍以上，不论是否造成实害后果”，依据《解释》的规定，均应当以污染环境罪追究刑事责任。这就有效解决了环境污染犯罪案件办理中取证难、认定难等实际问题，将刑法的威慑和惩治落到了实处。

　　2.单位主管人员污染环境可定罪。在司法实践中，不少环境污染犯罪是由单位实施的，此类行为往往具有更大的社会危害性。《解释》第 6 条明确规定，对于单位实施环境污染犯罪的，不单独规定定罪量刑标准，而是适用与个人犯罪相同的定罪量刑标准，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员定罪处罚，并对单位判处罚金。

　　3.环境监管失职要担刑责。根据《刑法》环境监管失职罪的规定：“负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任，导致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役”。《解释》第 2 条对环境监管失职罪的入罪要件“致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果”的认定标准作了明确规定，例如“致使乡镇以上集中式饮用水水源取水中断十二小时以上的；致使公私财产损失三十万元以上的；致使三十人以上中毒的”。

　　4. 具体规定了认定严重污染环境的 14 项标准。“（1）在饮用水水源一级保护区、自然保护区核心区排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质的；（2）非法排放、倾倒、处置危险废物三吨以上的；（3）非法排放含重金属、持久性有机污染物等严重危害环境、损害人体健康的污染物超过国家污染物排放标准或者省、自治区、直辖市人民政府根据法律授权制定的污染物排放标准三倍以上的；（4）私设暗管或者利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞等排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质的；（5）两年内曾因违反国家规定，排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质受过两次以上行政处罚，又实施前列行为的；（6）致使乡镇以上集中式饮用水水源取水中断十二小时以上的；（7）致使基本农田、防护林地、特种用途林地五亩以上，其他农用地十亩以上，其他土地二十亩以上基本功能丧失或者遭受永久性破坏的；（8）致使森林或者其他林木死亡五十立方米以上，或者幼树死亡二千五百株以上的；（9）致使公私财产损失三十万元以上的；（10）致使疏散、转移群众五千人以上的；（11）致使三十人以上中毒的；（12）致使三人以上轻伤、轻度残疾或者器官组织损伤导致一般功能障碍的；（13）致使一人以上重伤、中度残疾或者器官组织损伤导致严重功能障碍的；（14）其他严重污染环境的情形。”

　　五、小结

　　笔者从古代有记载的环境保护成文法梳理至现行环境保护刑事立法，发现以成文法的方式进行环境保护刑事立法是我们一直沿用的传统方式，但是封建社会时期由于统治者政治的局限性而存在着保护的对象范围过窄这一明显问题。一方面，由于封建社会时期的立法体现的是少数封建王权的意志，处于并非是法治而是人治的状态下，因此对于环境保护的规定和立法显得非常随意，主要是为了迎合封建君王的喜好和关注点，并且和当时的文化发展有着十分密切的关联。例如在唐朝，由于当时的君主十分推崇佛法，不仅佛教盛行，寺庙碑碣林立，因此在立法中也特别保护了这一方面的文物古迹，这类立法虽然在客观上也起到了维护保护环境的作用，但是带有明显的封建统治者意志的局限性特征，对当时的绝大多数平民来说并没有从中获益反而给他们的日常生活带来多余的负担。另一方面，我国古代刑罚的处罚过重以及酷刑主义和重刑主义在环境保护刑事立法中也表现的十分明显，动辄将污染和破坏环境的行为和盗窃、故意伤害甚至故意杀人罪视为同等罪行适用同等处罚标准，从现代刑法中的罪责刑相适应原则来分析这一处罚准则是过于严苛和不合理的。

　　第三方面，我国古代社会的环境保护刑事立法的发展状况也是和各个朝代的经济发展密切相关的，在唐朝，由于封建社会的经济和生产力发展到巅峰的时期，因此唐时期的环境保护立法不论是从体系的完备性还是重视程度、创新点来看都是空前发达的，这可以说是封建社会时期的经济发展到顶点的衍生产品。但是自唐以后，封建社会政治、经济不可避免的走向衰落，随之而来在立法中也显现出沿用原有的法典规定，没有创新，甚至到了晚清时期经济衰退，国家主权岌岌可危的阶段，环境犯罪的立法和司法可以说完全进入了名存实亡的阶段。

　　近代社会由于是我国特殊的历史时期，面对不断地内战和军阀割据甚至受到他国的侵略。这一时期的整个立法特别是环境犯罪立法的停滞和倒退同样的印证了经济、政治的稳定和发展是和立法的发展成正比的。一直发展到今天我国环境犯罪的立法主要采取的还是成文法的模式，即以《中华人民共和国刑法》为一个主要的法典依据，在刑法典中设专节规定环境犯罪的模式。在其中规定了各种环境犯罪的主要罪名。其次以单行刑法、刑法修正案和最高人民法院、最高人民检察院出台的司法解释为刑法典的补充内容。这种模式的优势在于可以保证刑事立法的法典化、统一化。同时近些年我国在刑法中加大了运用刑事手段控制污染的力度，从 1997 年《刑法》中可以看出不仅专节规定了破坏环境保护罪，而且专门规定了重大环境污染事故罪、非法处置进口固体废物罪、擅自进口固体废物罪等三个罪名，以惩治严重污染环境的犯罪行为。

　　2011 年 2 月，《刑法修正案（八）》第 46 条又将刑法第 338 条规定的重大环境污染事故罪修改为污染环境罪，降低了入罪要求。并在 2013 年 6 月 19 日由最高人民法院和最高人民检察院联合出台了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》这一重要的司法解释。这一司法解释规定了很多环境犯罪入罪标准的降低，体现了从严打击环境污染犯罪的立法精神。应该说，我国过去三十多年的环境保护刑事手段在控制环境污染的力度上，从无到有，从弱到强，环境刑法体系初步形成：“刑法对环境领域的调控范围日益扩张，环境犯罪圈日益膨胀，频密的犯罪化活动构成了三十年环境保护刑事立法的主旋律，具有中国特色的环境保护刑事保护法律体系以及形成规模。”

　　这种合作的模式虽然凸显出了刑法的基本地位，也体现了立法者从严打击环境污染犯罪的立法精神，但是随着环境犯罪问题的越来越复杂和多样化，我们不难看出现行刑法典中对于环境犯罪的规定远远不足，而采用其他形式的补充则往往具有随意性和相互之间的衔接和冲突问题。其立法分散、昭示性效果不明显、环境保护刑事保护手段的严厉性不突出等弊端也显而易见。因此，随着我国立法理念、立法技术和立法体系的不断发展，制定专门的具有中国特色的《环境犯罪惩治法》也绝非没有可能。

　　当然重新制定一部法典需要经过很长的论证和制定周期，在短时间内可能无法实现，因此笔者认为现阶段在刑法典中对环境犯罪内容进行大量修改是势在必行的。而要对刑法典的内容进行修改，除了前文中纵向的对我国的环境保护刑事立法轨迹进行总结，横向的和世界其他发达国家和地区的环境保护刑事立法进行比较，吸取先进的立法经验也是十分必要的。因此笔者将在下一章中对域外的环境保护刑事立法进行研究。

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