我国危化品管理的立法现状及存在的问题

　　第 3 章 我国危险化学品管理的立法现状及存在的问题

　　3.1 我国危险化学品管理的立法现状。

　　我国目前已基本形成了以宪法中关于环境保护的规定为基础，以环境基本法、以及包括行政、地方法规和其他法律文件中相关规定在内的法律体系。宪法中确定污染防治基本原则。,此项规定是我国危险化学品管理立法的根本依据。

　　综合性环境保护法律层级上，我国颁布了《水污染防治法》《大气污染防治法》《中华人民共和国环境保护法》《海洋环境保护法》《环境影响评价法》《清洁生产促进法》《安全生产法》《药品管理法》《食品安全法》《职业病防治法》等进行规范。但是就这些法律的整个体系上来说，这些法律大多是进行宏观指导，体现立法者追求的目标和偏于宏观的做法 ,却没有足够的关注化学品的监管。

　　国务院颁布涉及中国危险化学品管理的专项行政法规主要包括：《监控化学品管理条例》《危险化学品安全管理条例》（简称《条例》）《使用有毒物品作业场所劳动保护条例》《安全生产许可条例》《工业产品生产许可证管理条例》《易制毒化学品管理条例》。

　　国务院相关部委在上述行政法规的基础上又分别制定了一系列更为具体关于化学品的部门规章，对化学品的安全管理作出了较为细致详尽的规定，是我国法律文本中针对化学品最专业的部分。比如《化学品首次进口及有毒化学品进出口环境管理规定》《危险化学品包装物、容器定点生产管理办法》《化学危险物品安全管理条例实施细则》《新化学物质环境管理办法》等。为保障《危险化学品安全管理条例》有效实施，国家安全监管总局组织制定或修订了 9 项配套部门规章，包括：《危险化学品目录》《危险化学品安全生产许可证实施办法》《危险化学品经营许可证管理办法》《危险化学品安全使用许可证管理办法》《危险化学品建设项目安全许可实施办法》《危险化学品登记管理办法》《危险化学品重大危险源安全监督管理暂行规定》《危险化学品输送管道安全管理规定》《化学品物理危险性鉴定与分类管理办法》。此外，国家环保部为强化危险化学品环境管理，正在组织制定《危险化学品环境管理登记办法》，要求对危险化学品的生产使用环境管理登记，对危险化学品实施分级分类管理，并对需要重点管理的某些特定危险化学品实施释放与转移报告制度，同时规定环境保护部依据危险化学品的危害特性及环境风险程度。

　　地方性法规中相关法律规定。这是指由省、自治区、直辖市的人民代表大会和常委会，以及省、自治区人民政府所在地和经国务院批准的较大的市的人民代表大会和常委会根据本地区的具体情况和实施需要，在不同上一级法律文件相抵触的前提下制定的地方性法律文件中关于危险化学品污染防治的法律规定。虽然全国各地制定了许多环保性地方法规规章，但是大多数省、市、自治区都没有专门的化学品安全管理的地方性法规规章，仅有个别地方有规范，如天津市政府在 1999 年出台的《天津市有毒化学品污染环境防治办法》。

　　按照《条例》要求，产生 5 份配套的危险化学品名单，《危险化学品目录》《重点环境管理危险化学品目录》《易制爆危险化学品》《危险化学品使用量的数量标准》《禁止通过内河运输的剧毒化学品及其他危险化学品》。《危险化学品目录》在《条例》落实过程中发挥着不可或缺的作用，它是保障《条例》有效执行和相关部门实施监督管理的重要依据。在《首批重点环境管理危险化学品目录》中规定企业对需要重点监管的危险化学品进行生产、储存、使用、经营、运输时，必须做到对危险化学品安全管理的漏洞和薄弱环节全面排查，及时消除安全隐患，提高安全管理水平；此外，地方各级安全监管部门要增强对生产、贮存、经营及使用重点监管的危险化学品企业的安全监管力度。

　　国家还颁布了一系列有关危险化学品分类、标签、储存、运输、包装等安全管理标准，污染物排放标准、职业卫生标准等。

　　对于危险化学品进出口的管理，2012年2月29日，国家质检总局发布《关于进出口危险化学品及其包装检验监管有关问题的公告》，提出对《危险化学品名录》（2002版）中列出的危险化学品及其包装实施进出口检验监管。按照公告要求，进口和出口危险化学品企业应分别向海关报关地检验检疫机构或产地检验检疫机构提交进口危险化学品经营企业符合性声明、出口危险化学品生产企业符合性声明、危险公示标签和安全数据表、危险特性分类鉴别报告等相关报检材料。出入境检验检疫机构将对进出口危险化学品的品质、数量、重量以及安全、卫生、健康、环境保护、防欺诈等目的符台性实施检验，并检验危化品包装是否符合相关国家技术规范、国际公约和协定或技术法规标准的要求。

　　同时，我国已加入的危险化学品相关的国际条约、公约。如《关于化学品国际贸易资料交换的伦敦规则》《关于在国际贸易中对某些危险化学品和农药采用事先知情同意程序的鹿特丹公约》《斯德哥尔摩公约》《关于保护臭氧层维也纳公约》《作业场所安全使用化学品公约》等。

　　我国现已基本形成了一套较为完整的危险化学品管理和环境保护的法律框架体系。

　　3.2 我国现有危险化学品管理法律制度。

　　（1）危险化学品目录制度。明确规定了根据化学品危险特性的鉴别和分类标准确定危险化学品目录，更加与国际接轨。使得我国实施联合国GHS这项工作正式提升到了行政法规层面。

　　（2）危险化学品建设项目审批制度。规定企业建设危险化学品生产、储存项目时要进行安全条件审查，对建设新建、改建、扩建生产、储存危险化学品项目的安全条件审查的部门是安全生产监督管理部门，同时在《条例》中对安全条件审查的具体实施程序作了明确规定。

　　（3）危险化学品安全使用许可制度。该制度针对企业使用危险化学品从事生产中管理不当造成事故频发的现状，对危险化学品使用的安全管理急需从源头上进一步强化，于是确立了危险化学品安全使用许可制度，此制度要求化工企业在使用特定种类危险化学品进行生产中当其使用量达到规定上线时，应当取得由设区的市级安全监管部门负责审核发放的危险化学品安全使用许可证。

　　（4）危险化学品经营许可制度。为保障危险化学品在经营中的安全，该制度在危险化学品经营的范畴中明确加入了危险化学品仓储经营；严格危险化学品的市场准入，在危险化学品经营企业必备的条件中，明确提出必须由专职安全管理人员进行管理、制定应急救援预案和配备应急救援器材设备两项条件，强化危险化学品经营企业的安全保障；同时考虑到企业办事效率，将有危险化学品经营许可证审批权限的发证机关下放到"设区的市级政府安全生产监督管理部门"和"县级政府安全生产监督管理部门",并明确规定了审批的时限。还明确规定，依法取得危险化学品安全生产许可证、危险化学品安全使用许可证、民用爆炸物品生产许可证、危险化学品经营许可证的企业，可以直接凭相应的许可证件购买剧毒化学品、易制爆危险化学品。

　　（5）生产、储存危险化学品单位的安全评价制度。安全评价以"本单位的安全生产条件"为评价对象；安全评价制度规定 "生产、储存危险化学品的企业以及使用危险化学品从事生产的企业"为适用的主体；明确规定必须由具备国家规定资质条件的机构承担安全评价，规范了安全评价活动，有利于客观、公正、权威的进行安全评价；为减轻企业负担，将安全评价的周期统一确定为3年。

　　（6）危险化学品的内河运输安全的管理制度。该制度要求交通运输部、环境保护部、工业和信息化部、安全监管总局4个部门，依据危险化学品固有的危险特性、对人体和水环境的危害程度以及消除危害后果的难易程度等因素，规定禁止通过内河运输的剧毒化学品以及其他危险化学品的范围。此外，对于允许通过内河运输的危险化学品，为从制度上确保通过内河运输危险化学品的安全，综合运输企业的资质条件，运输船舶和专用码头、泊位的安全条件，各类危险化学品的运输方式、包装规范和安全防护措施，运输危险化学品的船舶的瞥示标志悬挂和进出港管理等各方面的情况，提出相关的安全保障措施。

　　（7）危险化学品登记和鉴定制度。规定国家实行危险化学品登记制度，为危险化学品安全管理以及危险化学品事故预防和应急救援提供技术、信息支持。危险化学品生产企业、进口企业，应当向国务院安全监管部门负责危险化学品登记的机构办理危险化学品登记。同时规定，由国务院安全监管部门、化学品的危险特性尚未确定的，国务院安全监管部门、国务院环境保护主管部门、国务院卫生主管部门分别负责组织对该化学品的物理危险性、环境危害性、毒理特性进行鉴定。

　　（8）非法违法行为处罚制度。在行政处罚上侧重于经济处罚。主要体现在《危险化学品安全管理条例》、《安全生产许可证条例》与《生产安全事故报告和调查处理条例》等法律法规中。

　　3.3 我国危险化学品管理立法存在的问题。

　　3.3.1 立法级别低、管理范围窄、法规系统性和协调性差。

　　我国是危险化学工业产值世界第一的国家，是生产、销售和使用危险化学品的大国，但危险化学品管理上仅在行政法规层面制定了一部《危险化学品安全管理条例》，立法级别低，不符合中国危险化学品安全的严峻形势和中国危险化学品工业国在国际社会中的重要地位，不足以为我国的危险化学品安全管理提供充分的法律依据。相比于欧盟REACH法规或美国TSCA推行化学品安全、健康和环境领域全范围管理的而言，中国的《危险化学品安全管理条例》管理对象单一，管理范围狭窄。该条例的管理对象局限于对危险化学品在工作场所的安全管理，而对于危险化学品健康和环境安全的管理相对缺失。

　　中国国家层面的危险化学品安全管理法律缺失，相关政府部门分别颁布了危险化学品部门规章以便于其在各自的职责领域内履行危险化学品某一环节的安全管理职责。因此，中国的危险化学品相关部门规章繁多，不同规章的管理领域之间存在交叉重叠、相互矛盾或者监管空缺的现象，系统性和协调性差，一方面可能导致政府部门重复执法，浪费人力、物力；另一方面，可能造成企业在履行法律义务时感到迷惑和难以选择使用的法规条款，造成法规实施效率低。

　　3.3.2 标准内容要求不协调，检测方法类标准不足。

　　在中国，标准是法规的重要支撑。我国有成体系的危险化学品监测监管规程类标准，但执行操作所必备的检测方法标准的配套制度仍然不足，不能满足实际执行中的需求。此外，中国现在的国家标准之间也存在内容要求不协调、不一致、甚至相互矛盾的地方，导致标准使用者在执行标准要求的时候感到迷惑。

　　3.3.3 信息公开制度不足。

　　中国缺少统一、健全的危险化学品安全信息收集、报告与评估管理的信息制度。国家级别的化学品安全公共服务平台尚未建立。现有的一部分化学品安全网站或数据库等多数存在权限问题，公开透明度不足。此外，公众不仅缺乏有效途径及时获取真实客观的危险化学品安全信息，同时，公众经常难以辨别各类媒体发布的鱼龙混杂的大量安全信息，使公众极易被虚假信息蛊惑，产生错误的判断。