地下水污染法律保护中的问题及完善

　　一、我国地下水污染的现状
　　
　　地下水作为一种自然资源在我们的生活中起着极其重要的作用，在当下经济快速发展的驱动下人们对淡水资源的需求不断增高，据调查全国开采地下水的城市已经达到了四百多个。人们对地下水的依赖越来越重，超采地下水的情况屡见不鲜。地下水受到了来自工业、农业、生活、矿业、医疗垃圾、人工回灌等多方面的侵害，有些侵害的形成可能是人们在行为之初所没有想到的。比如 2013 年初发生在我国山东潍坊的毒姜事件，农户为了片面追求利益，用剧毒农药神农丹种植生姜，不仅会使生姜中的农药残留超标，造成食品安全问题，而且还会因为其在种植生姜的过程中，大量的农药成分灌溉时溶入土壤渗透到地下水中，造成环境方面的问题。

　　地下水超采与地下水污染互为影响，加剧了危害程度，形成恶性循环。工业的急剧发展和水资源的紧缺导致地下水不断被超采，地下水漏斗面积日益扩大，引起地面污水向地下水倒灌。地下水环境问题已经成为制约经济社会可持续发展的瓶颈，如何缓解开发利用与地下水保护之间的矛盾，制定合理有效的制度，对地下水污染进行防治具有重要意义。

　　二、地上水异于地下水污染防治的不同点
　　
　　（一）较之地上水污染存在隐蔽性的问题
　　地下水因其存在于地表以下的土石罅隙中，区别于地上水的存在形态。因此如不借助设备、仪器，是很难观察到它的运动走向，如不采用勘探采样等方法并对样品进行化学分析也是很难了解到它本身是否被污染，因此较之地上水污染，对地下水污染情况的了解更具困难性。想要即时准确地了解地下水污染的情况，常常需要组织专门调查，对其化学成分进行长期的观察，跟踪其运动轨迹。从上述分析我们可以看出地下水正是因其所处环境的隐蔽性造成它的污染状况存在隐蔽性，不易被人们认识。

　　（二）较之地上水污染存在成本高的问题
　　从其自身属性来讲，地上水污染较之地下水污染治理起来可能相对容易，因其自身就存在着较强的自洁能力，只要能控制住对例如湖泊、河流等地上水资源排放污染的源头，再经过物理、生物、化学等方面的手段进行处理就能在短时间内大大提高其洁净程度，节约污水处理的成本。但地下水的治理就不同了。首先，是发现成本高。因其较之地上水具有隐蔽性，因此发现地下水污染就是一项不小的工程，在提取水质样本的时候往往要采取更复杂的手段，例如打监测井。

　　日本对此就做过一项调查，打一口三十米深的监测井，成本的预算至少在三万到五万，完成对本国污染的治理，需要花销大约 800 万亿美元。由此可以看出对于国土面积比日本大，污染程度比日本更要严重的中国来说，这项治理费应该是个天文数字。其次，就是对它的治理成本较高，在当代社会治理水污染比较经济的方法就是采用生物方法，如活性污泥法。但往往因为其污染面积较大而井口又过窄，效果不佳，不能适用。也有地方采用洁净水对其进行稀释，或用一些特殊药剂，但是这样又造成了对水资源的另一种浪费，增大在地下水污染治理过程中的成本。最后是时间成本较高，因为地下水不见光、不透气，完全靠自然降解，这样一个时间通常需要几十年、上百年。据调查，山东一个化工厂地下水污染以后，要完全恢复，至少需要 600 年的时间。

　　（三）较之地上水污染存在循环慢修复难的问题
　　地下水污染的治理是当前一个重要的问题，中国大部分的地区都存在地表水严重的匮乏的问题，据调查像北京这样的城市就有一半的生活用水来自地下水，但当前形成地下水污染的原因多种多样，而污染形成后又几乎不可能修复，这主要跟地下水本身的属性有关它分散在有孔隙的土壤里，在多孔介质中渗透，水流十分缓慢。地下水平均循环时间极长，深层蓄水层的往复循环时间多长达几千年。北京水利研究所的刘立才在他做的监测项目中也证实地下水缓慢循环的现状。①因此地下水污染很难分解，一旦污染形成后，要想再排出来又十分困难，其修复过程是艰难的。

　　三、地下水污染法律保护中存在的问题
　　
　　（一）法律不健全
　　我国对地下水保护起步较晚，在法律制定层面上还存在许多不足 , 不仅在立法中存在相互矛盾的现象 ,而且还有许多法律未触及的空白地带。我国如今水环境保护主要依据的法律为《中华人民共和国水污染防治法》和《中华人民共和国水法》， 这两部法律虽然将地下水纳入水污染防治的范围，但却未对其保护责任进行明确划分，只是做了些原则性的规定，缺乏可执行性。

　　根据《中华人民共和国水法》规定，地下水规划和综合利用由水利部负责。《中华人民共和国水污染防治法》规定，流域水污染防治由环境保护部门负责。

　　但对流域防治方面缺乏具体的措施和内容，使对地下水的开发与保护无法达到一个相对平衡的状态。而且监管责任和具体措施不明确使得许多地方水行政管理部门很难将地下水的保护落到实处。

　　（二）部门管理混乱
　　在我国行使地下水开发和保护机构包括水利部、城建部、国土资源部和环保部等多个管理部门。因为这些部门在行使权力是利益斗争严重，在他们的日常工作中难以达到相互协调和统一。多部门管理使我国地下水污染产生九龙治水问题，该问题一方面是由于环境特点的限制和影响，另一方面则是行政权力与部门利益的争斗在环境管理事务上的反映.②国家将地下水资源管理分部在多个部门之中，并规定了各个部门的管理职权，使地下水资源保护充斥着部门保护的倾向忽视了整体利益，形成权利在设置上空白或重复，只有分工没有协作。这种对地下水资源管理的体制不仅会造成各部门对地下水污染管理的优势难以发挥，而且还使地下水资源管理的整体和长远利益难以得到保障。从立法层面看这种在管理机构方面造成的职能交叉现象，也造成了地方立法执法过程的混乱。

　　③我国《水法》第 12 条规定 :对于我国水资源管理体制实行流域与行政区域相结合的方式。国务院水行政主管部门对全国的水资源进行统一管理和监督，并针对由国家确定为重要的江河、湖泊设立专门的流域管理机构，由其负责本行政区域内的水资源。此规定体现了国家对水资源进行统一管理和流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。《水污染防治法》第 8 条也规定环保主管部门统一管理与分级、分部门管理相结合的管理体制。由此可见，《环境保护法》与《水污染防治法》规定了水环境管理体制，而《税法》则实行的是水资源管理体制，这两种管理体制是相互矛盾的。造成此种矛盾的原因是，两个主管部门分别起草法案报请全国人大常委会批准，在立法时欠缺综合平衡。另外，水利部门虽然设有流域水资源保护机构，但其较笼统模糊的职责规定使其执法权难以独立实现，不能充分发挥管理水量和水质的双重职责.④
　　
　　（三）惩罚力度小
　　由于我国对地下水污染惩罚力度过小，从而造成了违法成本较低，地下水污染得不到有效的根治。如前一段时间北京、天津、河北、山西、山东、河南六省市的环保部门，对华北地区工业企业废水排放去向和污染物达标排放情况重点进行排查。

　　据环保部通报，有 55 家企业存在利用渗井、渗坑或无防渗漏措施的沟渠、坑塘排放、输送或者存贮污水的违法问题，地下水污染的情况让人感到触目惊心，污染区域的水颜色呈深褐色，其间或有彩色的条状延伸至渤海之中。沿着北大港水库的防洪围堤可以看到水库水位严重下降，陆地大面积浮出水面，有干涸龟裂状。

　　⑤环保部有关部门的官员表示，污染地下水的行为是严重的违法行为，行政处罚最高额，仅规定 50 万元，而且相关企业和它们的负责人也未有承担过刑事责任。违法成本过低，导致对地下水污染事件屡禁不止。88 家违法企业终了罚了 600 多万，每家企业平均只罚了七万左右。但是他们污染地下水造成经济利益影响却远远不止这么多，而这种情况，如果是在国外违法企业不仅要面临巨额的赔偿费用，还要承担起对地下水污染修复工作的高昂费用。
　　
　　四、完善我国地下水资源法律保护制度
　　
　　（一）完善地下水用水许可证制度
　　国家采取取水证制度，在开发天然水资源方面作为一项重要法律制度实施统一管理。它是指由天然水资源开采一方提起申请，经审查调研合格后由水行政主管部门发给取水资格证，以确认其开采天然水资源的资格与权利。取水许可证制度是政府在水资源监督、利用方面的管理核心。⑥《中华人民共和国水法》第四十八条明确指出 :直接从江河、湖泊或者地下水取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权.但该条规定过于空泛，很多具体内容在现实中难以细化，导致各个部门在权利运用上相互重合，致使当前地下水超采严重，从而导致资源枯竭地面下沉等问题。

　　因此为了能使许可证制度在地下水资源方面能起到积极的作用，实现生态的恢复笔者认为应从以下几方面对其进行完善 :首先，对新增的地下水取水项目的审批活动加强严格控制，从而限制新建、改建的地下水开采项目。⑦第二，制定详细的开采区等级和标准。根据地下水开发利用评价的成果，划定地下严重超采区及超采区。⑧《水法》36 条规定 :对严重超采区可以划定禁止开采或者限制开采区,但对严重开采区的情况未作明确规定，因此何时为限制何时为禁止，如果将其划入限制开采数量，那么该数量应定为多少，都未制定出具体详细的标准。因此，笔者认为对这些规范作出进一步详细规定。从而加强对超采区相关法律的完善，把禁止开采区域的标准用法律规定固定下来，使人们对达到什么标准时就不能再对地下水进行开采了。只有通过法律这种强制性的规定，才能最大限度的遏制目前存在的地下水开采过量的现象。第三，实施地下水资源的配额制度。通过对地下水资源利用的全局着想，让省级水利主管部门对其区域内的地下水资源进行统一管理和分配，计算合理的开采量，控制其不超过配比数额过度开采。

　　（二）完善公众参与制度
　　公众参与是环境法学上的基础制度，它包括信息披露、环境政策的制定和救济程序的保障三大部分。

　　但在现实生活中运用这三大部分处理环境问题常常也会存在一些问题。如在经济相对发达的区域其信息网络建立完备公众就能获得比较全面的信息，但在经济落后的地区缺乏媒体的有效披露，其信息获取相对封闭致使公众的权利难以保障，再加上普通公民的专业知识缺乏参与意识不足，常常使公众参与制度陷入困顿中。再有就是当政府行为给民众造成损害时，常常缺乏有利的救济途径，即便最后能得到国家赔偿但是数额也往往不是很高，使民众缺乏维权的积极性，因此，笔者认为要使公众能有效地参加进来就要加大宣传，增强公民的维权意识在公开信息时尽量减少专业术语，使公众易于了解到与自身有关的信息并参加进来。公众参与制度是民主精神在环境法上的运用，其对确立我国地下水资源在开发利用等方面具有重要意义。公众参与制度易于使受到切实影响的个体参与进来成为环境管理的当事人，在通运用政对环境进行管理时建立起一种新的权力制衡，防治权力的滥用，通过公众参与制度推进阳光行政。

　　鉴于以上对公众参与制度的重要性分析，笔者认为该制度不能仅仅存在于原则性的规定中。应予以从实体和程序上进行保护，在实体方面应当明确公众管理中的具体法律权利，对管理机关则要增加它的说明义务，使公众能切实的参与进来，在程序方面则应当通过适时的召开听证会。通过听证和申辩的制度的完善防治行政自由裁量中的态意。⑨
　　
　　（三）建立基金保障制度
　　由于国家对污染企业惩罚力度较小，而地下水污染所造成的损害较大，一旦污染形成还具有修复难、成本高等特点。所以，仅靠对违法企业的罚款来治理地下水污染简直就是杯水车薪。而且这种事后赔偿制度自身具有一定的滞后性，不有利于在事故发生时第一时间做出反应。因此，笔者认为，应该在我国设立一个地下水保障基金，在地下水污染事件发生时承担起赔偿救济工作，从而在资金和制度上保障地下水修复工作的实施。

　　地下水保障基金自身具有浓厚的公益性质，因此它的管理与运作不能像一般的基金一样，而应该由政府的有关部门进行管理，借鉴国外一些公益性基金的运作模式，建议由我国的水利部、环保部、和政府共同牵头设立一个专门的机构，负责该项基金的管理，包括它的募集程序和渠道，危害发生时对所在区域居民的救济等。其中它的募集渠道，笔者认为可以从以下几方面进行筹措 :第一、政府拨款。由于它的性质是公益性保障基金，笔者认为，政府应当从财政方面划拨一部分专项资金投入其中。第二、按比例从罚款中提取。

　　笔者认为，当地下水污染事件发生时，按一定比例对违法排污企业进行罚款，部分上交国家，部分提存划入保障基金账户。第三、通过排污审批制度注入基金。排污企业向有关部门申请排污稀客，通过审批后由排污企业向审批机构缴纳保障费用，缴纳完成后再由该机构经合法渠道注入该基金。第四、公众募集。通过向广大群众宣讲地下水的重要性募取资金。