贵州省农村水污染防治法律现状分析

　　第二章 贵州省农村水污染防治法律现状分析

　　一、现行立法不完善。

　　（一）立法对农村水污染的防治重视程度不足。

　　城市的发展一直优先于农村，受此发展观念的影响，贵州在水污染防治的立法上也是注重城市水污染防治，而对农村的水污染防治重视程度不足。如 1999年 3 月 27 日通过的《黔南布依族苗族自治州城市水污染防治条例》，单从名称就可以看出这部条例的立法重点是城市水污染。而其中第 2 条更是明确规定"本条例适用于州辖区内县（市）城区地表水、地下水水体的污染防治",条例里面没有任何条款涉及到农村的水污染防治。《贵阳市水污染防治规定》绝大多数条款是针对饮用水源地的水环境保护，涉及到农村的条款也只是对城镇污水处理情况以及县级以上人民政府的职责的规定，如第 15 条规定了县级以上环保部门根据县级以上人民政府确定的污染物种类制定相应的控制指标和削减期限并责令排污企业限期治理。第 16 条则规定了对未限期治理企业的处罚措施。第 17 条规定了县级以上人民政府和乡、镇人民政府在污水处理设施方面的建设职责，但是都只限于城镇和政府所在地以及居住集中区。第 20 条对城镇污水处理设施的出水水质的检测、标准和监督。

　　除此之外的一些规范性文件是针对流域的污染而创设的，如 2011 年实施的《贵州省清水江流域水污染补偿办法》是专门针对清水江流域的污染作出的规定，2012 年制定的《贵州省红枫湖流域水污染防治生态补偿办法（试行）》也只针对红枫湖的水污染作出的补偿规定。这些规范性的文件都没有提到贵州省的农村水污染防治，使得贵州省的农村水污染防治目前仍是立法空白点。

　　（二）现行立法需修改以适应农村水污染防治的现实需要。

　　目前贵州省关于农村水污染防治的法律散见于一些地方性法规或政府规章，由于制定的时间较早，很多条款的规定已经和最新修改的《环境保护法》不相符合，需要进行修改以适应目前农村发展的实际，更好地保护农村水源，防止污染的进一步扩大。如《黔南布依族苗族自治州城市水污染防治条例》于 1999 年 8月 22 日实施，《贵阳市水污染防治规定》在 2002 年 3 月 1 日实施，2009 年 10月 1 日进行了修订，《贵州省环境保护条例》的实施日期是 2009 年 6 月 1 日，实施时间稍晚的是《贵州省饮用水水源环境保护办法》，该法于 2013 年 9 月 1 日开始施行。这些地方性法规制定之初与未修改的《环境保护法》相协调，而如今《环境保护法》已经做出了修改，尤其是对环境违法加大了处罚力度，增加了环境公益诉讼的规定，这些地方性的法规必然要及时作出相应的修改，否则会出现法律适用上的不一致。如新修订的《环境保护法》规定了"按日计罚"制度，即企业事业单位和其他生产经营者如果不按照规定排放污染物受到罚款后，拒不改正的，则按照原来处罚的数额连续按日计算罚款。这项制度的出台，意味着在处罚环境违法行为时没有上限，有利于加大企业的环境违法成本，体现环境法律的威慑性和尊严。但是目前贵州省的现有立法都规定了罚款上限的规定，如《贵州省环境保护条例》、《贵阳市水污染防治规定》都对企业的违法排污造成损害情形特别严重的行为规定顶格处罚为 50 万元，这点数目的罚款完全不足以体现法律的威严和震慑，使得企业的违法成本较低，尤其是在贵州省的农村乡镇企业，其污水往往是"屡罚屡排，屡治屡排",依然没有从根本上解决农村水污染的问题。

　　另外，新修订的《环境保护法》还取消了建设项目可以补办环评手续的规定，也就是说环评手续必须先办理了，建设项目才能开工，否则该项目将成为非法的项目而被责令停止建设并科以罚款。这样的修改永远告别了"先开工，后环评"的历史，对于严格规范建设项目的环境保护行为有着积极作用。除此之外，新修订的《环境保护法》还对公益诉讼制度作出了规定，尤其是对有权提起环境公益诉讼的主体作出了明确的说明，这对于维护环境权益有着重要的意义。这些新的内容在贵州省现行的相关地方法规或者政府规章中都没有得到相应的补充，因此必须对现有的立法进行修改，增加新修订的《环境保护法》中的内容，以便保证相关的法律制度能够得到有效执行，更加适应贵州农村水污染防治的现实需要。

　　二、环境执法力度不足 监管存在漏洞。

　　（一）环境保护部门的环境执法没有发挥真正作用。

　　执法是水污染防治中最重要的一环，执法是否严格直接关系到农村水污染防治的成效。作为环境保护的守卫军，环境保护部门的执法手段必须强势，而实践中却恰好相反，省内的农村很多环保部门并没有对农村水污染的现象进行严格查处，特别是针对农村的乡镇企业，环境保护部门对其偷偷摸摸排放污水的行为大多数情况都会不管不问，有时候为了应付上级检查，在查处的时候也只是简单的罚款"表示"一下，根本没有真正执行环境部门应有的公权力。究其原因，主要是农村的地方保护主义作祟，尤其是针对效益好但是污染较大的乡镇企业，因为其上交当地政府的税收较多，地方政府为了长期维持本地方的财政收入，对企业的违法排污行为采取纵容默许等方式，牺牲了本地区的环境利益,这使得企业乱排偷排污水的现象特别严重。除了对企业排污监管不力之外，环保部门对建设项目审批、企业污染问题以及污水处理设施的监管也缺位，2013 年全国环保专项行动督察组对贵州省进行抽查，结果令人惊讶：低水平的重复性建设项目大量存在；手续不全的建设项目仍在开工；部分地区的重点污染问题依然严峻甚至从未处理过；大量的污染企业未被取缔；水污染处理设施的无人管理等问题。这些问题的背后都指向了一个共同的根源--环保部门执法不力。环保部门执法不力的原因除了地方利益之外，还有一个原因就是执法主体众多而在执法权责和管理权限方面缺乏联动性，很多执法部门在环境执法的过程中出现混乱的局面。

　　（二）政府监管缺位给环境违法行为可乘之机。

　　我国《水法》明确规定了县级以上人民政府负有管理本辖区的水质量的职责，而从媒体报道的水污染事件中可以看出，许多地方政府在水环境监管的过程中并没有尽职尽责，大量的水体受到污染，直接影响了到农村的生产生活甚至威胁到居民的生命安全。如媒体报道的贵州省独山县瑞丰矿业有限公司（以下简称"瑞丰公司"）砷污染事件影响极为恶劣。该事件中的瑞丰公司直接排放到都柳江的含砷废水高达 1900 吨，巨量的污水造成了 17 人中毒的严重后果。

　　后期相关部门介入调查，导致这场悲剧发生的主要原因还是政府想换部门的监管不到位，尤其是环境执法人员存在失职和渎职的行为。由于我国法律明确将县级以上人民政府环境保护部门确定为拥有环境执法权的部门，而乡、镇人民政府没有环境执法权，这就导致了县级以上人民政府在环境监管上由于人员匮乏加上所辖地域范围广，在监管上力不从心，而乡、镇人民政府由于没有环境执法权，在面对这些环境违法行为时往往采取"不是为管辖内的事"的自我定位，使得污染农村水体的违法行为一直存在。因此，在贵州农村水污染防治的过程中，政府要时刻牢记自身职责，加强对水污染的监管力度，防止危害百姓生命财产安全的水污染事件悲剧再次上演。

　　三、环境司法相关制度未得到充分落实。

　　（一）环境公益诉讼尚需进一步深化。

　　环境公益诉讼的制度设计初衷是为了更好地保护公民的环境权，在新修订的《民事诉讼法》和《环境保护法》中予以确定，这是我国在环境方面立法的一大进步。但是环境公益诉讼依然还存在着诸多问题，如诉讼主体范围较窄，个人被排除在诉讼主体的范围之外，即便 2015 年 1 月 6 日最高人民法院发布的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》这一司法解释依然没有将个人纳入环境公益诉讼的主体。笔者认为应当将个人纳入水环境公益诉讼的主体，因为在农村的水污染问题往往都是当地居民最先发现，对污染的整个过程最了解，即掌握了水污染的第一手资料，而环保机构及其工作人员只能通过当地群众举报的方式对污染事件进行了解，时效性较弱。当然，这是国家立法存在的缺陷，我们目前只能从现有的立法的框架下去探索贵州省环境公益诉讼的适用情况。贵州省在环境公益诉讼上的探索相对来说走在最前列，由于制度处在探索阶段，很多时候还需要进一步深化推进，尤其是在贵州的其他乡、镇都应该继续发展环境公益诉讼制度，特别是环境保护法庭的建设应当加大力度，通过环保法庭的审判实践，推动环境公益诉讼制度的进一步完善和发展。

　　（二）环境侵权的救济制度没有完全建立。

　　环境侵权在农村的水污染中经常出现，对于农村的水污染的处理，必须要求我们建立一种有效的救济机制。然而，目前贵州省农村水污染防治在侵权救济方面的探索依然存在着较大的欠缺。如水污染损害赔偿制度、水污染损害补偿基金制度、水污染事故责任保险制度等。这些制度未完全建立，直接导致了农村水污染的受害群体得不到应有的救济，法律所赋予的权利更是不能够完整地享有。"由于农村水污染造成的危害往往较为严重，受害者在得不到救济的情况下，往往会采取一些极端的做法去维护自己的权益或者报复社会",使得原本就未解决的矛盾又进一步激化，严重扰乱了社会的秩序，对于经济社会的发展更是不利的。

　　因此，探索建立符合贵州省农村水污染的救济制度势在必行。

　　四、农村公众法治意识不强。

　　（一）农村水污染防治中公众参与力度较弱。

　　公众在农村水污染防治的工作中发挥的作用是非常巨大的，我国的《环境保护法》也规定了公众参与制度，然而在实际情况中却几乎架空了这种制度的存在，使得公众对于农村水污染以及环保工作的参与程度不高，更别说监督相应的部门实施其职能了。尤其是在贵州的水污染防治立法过程中，没有充分听取当地老百姓的意见和建议，没有落实开门立法的民主性，使得贵州省的农村水污染立法脱离了农村实际，"往往沦为当地政府发展经济的保护伞，没有真正体现老百姓内心深处最强烈的诉求".这样没有体现中公众参与的立法根本不可能实现经济发展与环保保护的协调，更别说保护公民的环境权利。

　　（二）农村公众环保意识较弱 法治宣传途径有待完善。

　　造成贵州省水污染较为严重的一个原因就是公众的环保意识较弱，不能够认识到自己行为对环境造成的危害。很多农村居民对水环境保护的重要性一点都不了解，而且平常生活中更不会以身作则去积极保护水环境不受污染。为了弄清贵州省公众在农村水污染防治中的环保意识状态，笔者制作了"贵州省农村水污染防治现状"的调查问卷，由于贵州省总共有贵阳、六盘水、遵义等 9 个地市（州），因此问卷总共 900 份，选取 9 个市（州）若干个典型农村为调研点，每个地方发放问卷 100 份，回收有效问卷 892 份。调查结果显示，大多数的被调查者认为其所在的农村十分有必要保护水资源，这一比例占到被调查者总数的 58%,认为"有必要"的占 32%,而 7%表示"无所谓",认为"完全没必要"的占 2%,另外 1%的被调查者选择"其他".43%的被调查中在看见有人故意倾倒污染物污染水体的时候会阻止，57%不会阻止；在"看见河流已被污染会怎么做"这一问题上，48%的被调查中选择"视而不见",而选择"提出意见，但是不知道向那个部门反映"的占 28%,仅有 18%的人表示会"立即向有关部门反映",6%的被调查者选择"其他";关于"通过什么途径了解本地水质"这一问题上，18%表示通过"政府公布的数据"来了解，38%的被调查者通过媒体报道得知相关水质情况，而通过"听身边的人讨论所说"这一方式的人数占 40%,4%的人则选择其他方式了解。

　　从以上的调查数据来看，贵州省农村大多数公众都赞成保护当地的水资源，但是在日常的生活中却普遍缺乏相应的环境保护意识，面对污染农村水体的行为大多数人采取不理不睬的态度，而不是积极向有关部门进行举报反映，因为大多数农村公众对污染河流的行为认为是与自己利益无关的事情，不愿意因为阻止别人的不法行为而引火上身得罪被人。这导致了农村大量污染水体的行为因得不到及时的举报而长期存在，使得水污染愈演愈烈。加上农村大多数群众不懂网络知识，无法及时上网获知相关水污染信息，基本上都是通过电视媒体报道或者身边的人谈论得知，这种获取信息的方式存在着滞后、真假未知的特点，不能及时了解当地水体的质量情况，在预防水污染事故发生，减少事故伤害方面存在着较大的缺陷。这也表明法治宣传方面的途径应当进一步完善，让公众及时知晓相关的环保信息，提高他们的环保意识，从而集全社会的共同力量来防治水污染。