有关环境保护公益诉讼的相关思考

　　十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议于 2014年4月24日表决通过了《环境保护法修订案》，新法已于2015年1月1日施行。这也是《环境保护法》自颁布以来的第一次修订。可谓25载磨一剑，与修订前的相比，新环境保护法（以下简称新法） 在立法理念、制度完善等层面上均有较大的突破与创新，因而被法学界称之为"史上最严环境保护法".但是，新法在法条的细节与环境公益诉讼等方面缺乏可操作性，因此，亟需补充完善，使立法初衷得以实现。

　　一、新《环境保护法》的价值理念亟需细化

　　环境保护法是有关环境保护方面的基本法，理应在众多有关环境保护法律、法规中起到统帅作用，这就决定了新环境保护法必然在排污许可、环境监测、总量控制、环境规划、生态补偿等方面做其他有关环境保护法律、法规法律的标杆。但是目前新作为环境保护基本法的地位不够清晰。
　　
　　例如，新法与其他由全国人大常委会制定的法律文件---《草原法》、《森林法》、《水土保持法》、《矿产资源法》相较，就立法位阶而言，新法并未占据明显的统领地位，这就使得新法在法理上不能强有力的推进其他法律按照此立法理念来进行修改，从而严重影响了其他环境保护单行法与环境保护基本法相融合的进程。有鉴于此，可以采用制定司法解释的方式，集中、直接和彻底地对新《环境保护法》的相关法律条文进行细化。
　　
　　并明确指出环境保护法是环境保护领域的基本法，是其他环境保护的单行法的制定依据，从而形成以原则为主、以细则为辅的新环境保护法体系。

　　二、有关环境保护公益诉讼的相关思考

　　新《环境保护法》的一大亮点是吸收了西方国家通行的环境公益诉讼制度，首次允许符合相关条件的社会组织向人民法院提起环境公益诉讼诉讼，但是主体条件较为苛刻，必须是依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会组织；必须是专门从事环境保护公益活动的社会组织；该社会组织必须设立五年以上并且无违法记录。只有符合上述条件的社会组织才可以作为向人民法院提起环境公益诉讼的适格主体。

　　另外，社会组织提起公益诉讼的不得牟取经济上之利益。新法58条是我国环境公益诉讼制度的基本根据，但这项制度在设计上显得有些过于保守。例如：新环境保护法规定，"社会组织进行公益诉讼不得通过诉讼牟取经济上之利益",首先，此项规定的立法初衷是非常值得肯定的，但是我们无法通过该项规定来判断该条文是属于规定诉讼主体资格的要件还是一般的管理性规范，以致"牟取经济上之利益"所引致的法律效果不够明晰，导致无法推断如何应对以下两种情况：如果在诉讼之前该社会组织已经知道最后判决必然与其具有经济利益关系，那么，该社会组织是否还适合作为适格主体提起公益诉讼？如果在诉讼过程中才显现出该社会组织与本诉讼有经济利益，此时该社会组织是否应被中止或取消诉讼主体资格？

　　从体现法律的完整性和统一性的角度出发，认为应该增设"诉讼社会组织与其所公益诉讼活动没有直接的经济利益关系"这一规定，并将其作为第58条第二款，同时，将"提起诉讼的社会组织不得通过诉讼获取经济利益"修改为"提起诉讼的社会组织通过诉讼获取经济上之利益的，人民法院应当取消该社会组织的诉讼主体资格".

　　三、能否提起环境保护公益行政诉讼的问题

　　环境保护公益诉讼受案范围，也是一个饱受诟病之处，即"对行政机关的不作为能不能提起公益行政诉讼".新《环境保护法》没有正面涉及该问题，仅将公益诉讼受案范围表述为"对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为".因此，环境保护公益行政受案范围应包括行政机关的不作为行为。

　　第一，公益行政诉讼和公益民事诉讼和目的是相同的。新《环境保护法》允许社会组织借助相对强势的公益组织力量对危害环境的行为提起公益民事诉讼，从而弥补单个群体在环境保护中的救济力的弱势缺陷，保护生态环境和维护社会全体的环境合法权益。那么授权社会组织对行政机关的不作为行为提起公益行政诉讼，同样是完善环境保护和私权救济。

　　第二，允许公益行政诉讼是新形式下的的责任归属理念的体现。清华大学环境学院环保产业研究中心主任傅涛表示，"环境保护法的重不是权利归属，而是责任归属","如果说过去的环境保护法是在分配权利，那么新的《环境保护法》则已经开始分配责任。新的《环境保护法》试图构建一个以责任为主体的，促进环境可持续发展的崭新体系，这个制度虽还不够完善，但已经向责任性环境法迈出了决定性的一步".

　　针对由于生态环境所带来的责任，应当建立完善的责任体系，不仅要追究生态破坏、环境污染行为人的民责任和刑事责任，还应追究行政机关不作为的行政责任，而对于后者责任的追究，理应延伸诉讼主体范围，适用行政公益诉讼规则。

　　最后，允许公益行政诉讼是充分促进公众积极参与环境保护的有效手段。新法增加了"信息公开与公众参与",让法人、公民和其他社会组织享有环境知情权、环境保护参与权和环境保护监督权等诸多权利，这恰恰体现了立法者鼓励公众参与环境保护的立法初衷，改变现在环境行政机关对生态环境进行监督、治理的垄断状况；鼓励符合条件的社会行使环境保护行政公益诉讼，恰恰是社会组织参与环境保护、监督环境保护机关保护环境工作的体现。

　　综上所述，将行政机关的不作为纳入环境保护公益诉讼的范围，与新《环境保护法》所新增的公众环境知情权、环境监督权，与新《环境保护法》的核心价值取向相一致。倘若这个问题不能从根本上得以解决，那么新法的立法宗旨将不能实现，新法势必形成一纸空文。

　　参考文献：
　　[1] 王灿发，程多威。新 《环境保护法》 规范下环境公益诉讼制度的构建[J].环境保护，2014.
　　[2] 陈承帼。我国环境公益诉讼主体资格研究[J].桂海论丛，2014.
　　[3] 吴梅。关于新 《环境保护法》 的几点思考[J].法制与社会，2014.
　　[4] 张彬，张斗胜。我国环境公益诉讼制度的不足与完善-以新环境保护法第58 条为视角[J].贵州警官职业学院学报，2015.