环境民事公益诉讼原告资格的范围分析(2)

　　3. 新民诉法司法解释等现行立法规定对环保社会组织原告主体资格的保障。对环保社会组织原告主体资格的立法保障遵循了实体立法与程序设计双管齐下的构建途径。新民诉法第 55条规定，对污染环境等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。这是我国环境民事公益诉讼制度的拓荒式开端，但学者认为对于主体资格的规定过于原则化，即便能够将有关组织界定为环保社会组织，但对环保社会组织的资质问题难以把握。随后，新环保法第 58 条就对享有原告主体资格的环保社会组织进行了资质界定，即"依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，且专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录"."截至 2008 年 10月，我国共有民间环保组织 3539 家（含港、澳、台） ."[5]

　　环保社会组织发展良莠不齐，对其资质进行限定也是提高诉讼效率和质量的必然要求。新民诉法司法解释更是从立案、管辖、和解与调解等诉讼程序方面对环保社会组织原告资格予以了完善。可以说，环保社会组织提起环境民事公益诉讼的制度设计已具雏形，只需对其程序内容进行更详细、全面的立法规定，以提高其参与环境民事公益诉讼的质量和胜诉率。

　　（二） 环保社会组织提起环境民事公益诉讼的程序设计

　　1. 建立诉前通知制度。所谓诉前通知，即环保社会组织在提起环境民事公益诉讼之前，向环境破坏主体或环保行政机关予以通知，或最后要求污染企业停止排污，恢复原状，或要求环保行政机关对环境破坏行为采取最后行政行为，即要求环保社会组织必须穷尽救济途径。美国立法规定，公民或环保社会团体应在起诉前提前告知污染者或主管机关，经过 60 日告知期限后才可向法院提起诉讼。但鉴于环境污染或破坏后果较为严重且损害一般不可逆转，可适当缩短通知期限。诉前通知制度可以节约司法资源，也能缓解环保社会组织以及人民法院的诉讼压力。

　　2. 建立案件预审制度。对于环保社会组织而言，诉讼案件主要是通过公民举报等途径获得主要案件来源，因此，环保社会组织不仅要保证自身不通过诉讼牟取经济利益，还要对案件来源进行预审。前文已经分析到环境民事公益诉讼案件涉及较多层次的利益纠纷，因此，环保社会组织要按照新民诉法司法解释对立案标准的要求严把预审关： 有明确的被告、有具体的诉讼请求以及有社会公共利益受到损害的初步证据，这也是案件预审的重要考量标准之一。

　　3. 合理运用举证责任倒置规则。我国民事诉讼领域举证规则适用"谁主张，谁举证"的原则，但因环境污染或破坏行为往往具有隐蔽性、潜伏性，即便有相关证明材料，也往往掌握在侵权主体手中。且损害后果的分析需要较强的专业知识背景，故由原告承担举证责任有失公允。我国《侵权责任法》规定，高度危险作业以及环境污染致人损害等损害侵权赔偿诉讼中适用举证责任倒置规则，但受害主体仍应承担一定的举证责任，要有社会公共利益受到损害的初步证据。因此，环境民事公益诉讼的举证责任应适用举证责任倒置规则，由受害主体承担受到侵权损害的初步举证责任，保证当事人权利义务的对等。

　　4. 建立完善诉讼激励制度。对环保社会组织而言，主要是建立完善诉讼费用的激励制度。虽然环保社会组织都有稳定的维持组织运行的资金来源，但环境民事公益诉讼案件往往涉及利益关系比较复杂，鉴定费用高昂。在"自然之友"针对云南曲靖陆良化工有限公司的调查中，一家具有司法评估资质的鉴定机构所作鉴定报价为700 万元，如此高昂的数字甚至超过"自然之友"2011 年全年总支出的 500 万元。因此，可以建立环境公益诉讼专项基金，基金来源为政府财政支付、提取的一定比例的污染或破坏主体缴纳的赔偿金、社会捐赠等。若环保社会组织胜诉则由被告方承担相关诉讼费用，若败诉则由基金承担。

　　当然，环境公益诉讼专项基金的建立不仅面向环保社会组织，其他主体提起诉讼面临资金短缺问题时，也可以进行申请，但应对基金的申请、使用、监督管理等各项事宜予以详尽规定。

　　四、检察机关： "法无规定即可为"的立法呼吁
　　
　　检察机关是仅次于环保社会组织的最适合提起环境民事公益诉讼的原告主体，虽然立法对其没有明确的规定，但是检察机关的天然优势使得其在多元化主体设计中拥有较大呼声。另外，对于同一案件必然会涉及到与环保社会组织之间的诉权竞合，因此，应对原告资格序位进行合理设计，高效利用司法资源。

　　（一） 检察机关提起环境公益诉讼的天然优势

　　1. 检察机关是环境公共利益的代言人和优势明显的原告主体。我国检察机关有两个职能定位： 法律监督和提起公诉。所谓法律监督就是监督法律统一正确的实施，对于国家机关及其工作人员、公民、法人及其他组织是否遵守宪法和法律予以监督，对于不予遵守的主体检察机关并没有直接处罚权，而是要提交人民法院进行审判。提起公诉是法律监督职权的必然延伸，因此，检察机关能够为保护环境公共利益提起诉讼，有效运用法律手段来保护环境公共利益。这种职能表现出的公共性也是其作为环境公共利益代言人的有力支撑。"检察机关作为社会公共利益的代表与作为法律监督者的身份合而为一，这为其介入环境公益诉讼奠定了坚实的基础",[6]因而检察机关应该成为提起环境公益诉讼的优势主体。

　　相对于环保社会组织和公民而言，检察机关的综合优势较为明显。首先，在环境民事公益诉讼中，在环保社会组织或者公民不能或不愿提起诉讼的情况下，"必须要设定一个能够代表公共利益，而且拥有足够有效法律手段和权威的主体代表国家提起诉讼、参与诉讼",[7]而在我国唯一选择就是检察机关。

　　另外，检察机关的专业人员设置、诉讼取证以及司法鉴定等专业技术能够为诉讼提供很大的便利。最后，无论环保社会组织或是公民提起环境公益诉讼大都会面临地方政府或是企业设置的障碍，而检察机关作为我国的法律监督机关，其超然的法律地位能够有效打破"地方保护主义"等藩篱，确保司法救济程序的顺利启动。

　　2. 检察机关提起环境民事公益诉讼是其公诉权的应有之义。学界有人提出，检察机关提起环境民事公益诉讼是公权力对私权利的任意干涉和处分，违背了民事领域意思自治的基本原则。然而，所有侵害环境公益利益的行为都是为法律所禁止的，任何民事主体都没有处分权，因此，检察机关提起环境民事公益诉讼并没有侵犯民事主体的处分权。另外，迫于诉讼成本、时间等多方压力，环境公益侵害案件多数情况下处于无人起诉的状况，因此，检察机关以其公诉权为支撑保护环境公共利益恰恰间接保护了不特定多数主体的生活环境和私人利益。

　　检察机关的公诉权具有明显的公共性特征，并且"公诉权理应包括刑事公诉权、民事公诉权和行政公诉权".[8]诚然，检察机关行使公诉权仍应以刑事公诉为主，但"当环境作为一种公共利益受到直接或间接侵害或有侵害之虞时，检察机关就有资格作为环境诉讼的原告提起公诉".[9]

　　3. 检察机关提起环境民事公益诉讼的地方实践为其原告资格确立提供了有力支撑。传统的民事诉讼理论要求当事人必须与案件有直接利害关系，但检察机关的部分地方司法实践早已打破了传统理论对当事人适格理论的束缚。另外，一些地方也对检察机关原告主体资格进行了明确规定和有益探索。在地方司法实践方面，2003 年山东省德州市乐陵市人民检察院因金鑫化工厂非法小炼油项目严重污染环境提起环境公益诉讼，乐陵市人民法院支持了检察院的诉讼请求，并判决金鑫化工厂败诉，要求其自行拆除污染设施、停止侵害并消除妨碍和危险。

　　在地方立法实践方面，2009 年贵州市人大常委会专门制定了《贵州市促进生态文明建设条例》，该条例 25 条明确规定检察机关可就环境污染或资源破坏等行为提起环境民事公益诉讼，并要求责任人承担停止侵害、排除妨碍、消除危险等责任。

　　2008 年江苏省无锡市中级人民法院和无锡市检察院专门出台了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》，明确检察机关为保护环境公益利益可通过支持起诉、督促起诉和提起诉讼三种方式进行起诉，并对相关程序予以详尽设计。

　　（二） 诉权竞合的制度设计： 原告资格序位安排

　　目前，较适宜提起环境民事公益诉讼的原告主体为环保社会组织和检察机关，公民因环保意识、法律意识以及客观限制因素暂时还不适合担任原告。为节约诉讼资源、提高诉讼效率，应对两主体的原告资格序位安排予以讨论。

　　相比于检察机关提起环境民事公益诉讼，环保社会组织的程序设计并没有太大争议。围绕检察机关诉讼程序的核心问题是起诉方式的问题，目前学界有督促起诉、支持起诉和直接起诉三种观点。在督促起诉中，检察机关充当的角色是法律监督者； 在支持起诉中，由于检察机关不参与法庭辩论环节，也不是诉讼当事人，因此更类似于法律监督者； 直接起诉就是由检察机关担任原告。学界主张围绕不同的诉讼地位进行不同的程序设计。其实检察机关虽然身份特殊，但本质上仍应为普通原告，不应因其超然法律地位而享有特权，影响法律地位的平衡。

　　另外，对其法律地位的争论也主要是出于其诉讼压力和超然法律地位的考虑，因此，如果对检察机关的起诉序位作出合理安排，形成以环保社会组织提起环境民事公益诉讼为主的序位设计，则既能有效减少检察机关提起诉讼的案件数量，也可对其起诉地位和方式予以灵活规定，从而进行更为详细的制度设计。

　　笔者认为，原告资格序位应为环保社会组织优于检察机关，将来条件成熟如果将公民纳入原告资范围，则应确定私权利主体优于公权力主体的序位安排。究其原因，主要有以下考虑： 一是环保社会组织作为法律明确规定的唯一起诉主体，现阶段其优势明显。另外，其作为公民利益的协调者和反映者，能更加明白普通民众的诉求，也能有更为广泛的案件来源。二是现阶段检察机关公诉权仍以刑事诉讼为主，提起环境民事公益诉讼的程序设计还处于空白状态。并且，刑事诉讼已使其承担较大的诉讼压力，若赋予其优先起诉主体序位则不利于其作用有效发挥。三是赋予环保社会组织优先起诉的主体序位，也可方便检察机关以灵活的诉讼地位参与诉讼。对于不由其直接起诉的案件，检察机关可以支持起诉或督促起诉的方式参与诉讼，并可为环保社会组织提供专业指导意见，提高胜诉率。

　　参考文献：
　　[1] 甘文。 行政诉讼法司法解释之评论---理由、观点与问题[M]. 北京： 中国法制出版社，2000.
　　[2] 王树义。 环境法前沿问题研究[M]. 北京： 科学出版社，2012.
　　[3] 徐祥民，胡中华，梅宏。 环境公益诉讼研究： 以制度建设为中心[M]. 北京： 中国法制出版社，2009.
　　[4] 张式军。 环境公益诉讼原告资格研究[M]. 济南： 山东文艺出版社，2012.
　　[5] 中华环保联合会。 2008 中国环保民间组织发展状况报告[R]. 2008.
　　[6] 陈阳。 检察机关环境公益诉讼原告资格及其限制[M].济南： 山东人民出版社，2009.
　　[7] 江伟。 略论检察监督权在民事诉讼中的行使[J]. 人民检察，2005,（18） .
　　[8] 孙谦。 检察论丛[M]. 北京： 法律出版社，2004.