中国伴侣动物现状概述

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　　【题目】我国伴侣动物的立法保护探究
　　【第一章】伴侣动物定义与动物法律地位
　　【第二章】中国伴侣动物现状概述
　　【3.1】东亚国家伴侣动物保护立法介绍
　　【3.2  3.3】伴侣动物保护司法案例与经验借鉴
　　【第四章】中国伴侣动物保护的法律建议
　　【结论/参考文献】伴侣动物法律保护研究结论与参考文献　　

　　第二章 中国伴侣动物现状概述

　　了解中国伴侣动物的现状对我国伴侣动物法律保护研究的展开具有十分重要的意义。通过全面阐述社会现状、深入剖析立法现状和总结评析执法现状，才能为后期研究域外立法成果、提出中国法律建议提供支持。

　　一、社会现状

　　全面阐述伴侣动物在中国的不堪社会现状，能更直观地反映出中国进行伴侣动物立法保护的现实必要性。本文在结合全国各地动物保护组织救助案例和新闻媒体相关报道后，以实施主体为划分标准，将伴侣动物所处社会现状分为民众行为与政府行为两大类。

　　（一）民众行为

　　我国伴侣动物所处的不堪社会现状大部分是由社会民众的主观故意或客观无知造成，主要包括恶意虐待、无良繁殖、宰杀食用和遗弃四类。

　　恶意虐待，是指故意以残酷手段给伴侣动物造成饥渴、疾病、伤害、折磨等痛苦，甚至剥夺伴侣动物生命。其主要特征为：使用手段极为残酷、以摧残伴侣动物身体甚至剥脱生命为目的、以娱乐或满足变态心理为动机。近年来，中国社会中恶意虐待伴侣动物的事件呈不断增加趋势，引发社会民众与法律学者的广泛关注。例如：2010 年宜宾中学生将流浪狗从 2 米高阶梯上摔下后，又将鞭炮塞进其嘴里和耳朵里，任鞭炮在里面炸开，再手持木棍对血肉模糊的小狗一阵乱打直至死亡才心满意足地离开。

　　此外还有 2005 年"复旦研究生虐猫事件"、2006 年"高跟鞋踩猫事件"、2009 年"河北大学生炸死流浪猫事件"等等。在中国几乎所有的虐待动物新闻都跟伴侣动物有关，残忍程度令人发指。

　　无良繁殖，指伴侣动物（通常是市场需求量最大的名贵犬只和猫只）繁殖场采取规模化作业方式，将母体置于层层叠加的狭小笼中，以最低成本繁育最多幼仔为目的，通过人为干预实现母体连续怀孕产仔。其中大部分繁殖场卫生条件极差，缺乏足够食物、饮水和医疗照顾，各种疾病在繁殖场中肆意蔓延。以幼犬繁殖场为例：母犬在狭小笼中只能选择站立或躺下、不得不在排泄物上食宿，其脚掌和身体因网状笼底而长出压力疮，感染严重的甚至生出了蛆虫；公犬和母犬被关在小笼子里出现囚禁状态下的重复性行为，直至母犬怀孕；母犬因过度生产而致状况恶化，身体瘦骨嶙峋、牙齿毛发掉光、皮肤病严重、白内障失明；幼犬与母犬一同生活在极差环境里，缺乏母犬抗体，刚断奶能进食固体食物后便被转移出售；即将难产或早产的母犬甚至会被繁殖场采取未麻醉的剖腹方式取出幼犬，然后被抛弃或烧死。

　　在中国，伴侣动物犬猫市场的名贵幼仔大多数来源于无良繁殖场，这种对伴侣动物的虐待方式往往最容易被人们忽略。

　　宰杀食用，指我国部分地区将猫狗作为经济动物加以宰杀和食用，其中宰杀方式极为残忍、猫狗绝大部分来源于偷盗。据动物保护组织统计，农村散养家犬和城市流浪猫狗是偷盗的主要来源，偷盗者携带麻醉药和捕捉装备在全国范围内偷盗猫狗后，论只廉价卖给收猫狗人，再集中装箱运往广西、广州等地。宰杀猫狗的过程极为血腥暴力，实属虐待之首：直接面对其同类将狗扔进麻袋后用棍棒乱打直至毫无动弹，再剥掉毛皮、开膛破肚，吓得其它狗挤在一起瑟瑟发抖；将猫扔进沸水后迅速捞起，再拿刀在喘息的猫身上划出几条口子，然后活生生地剥下猫皮、剁下四肢、丢入油锅，尽管没断气的猫还在挣扎。这些残忍的画面反映了猫狗这类伴侣动物在我国社会中的真实情况，是人类虐待伴侣动物的典型体现。

　　事实上每年 6 月广西玉林"狗肉节"就有上万条狗被宰杀食用，其中有的"狗贩"甚至用铁棍在狗头上砸出血窟窿，威逼动物保护者高价买走，若出价低了就当场残害狗只。作为文明国家，我国应当立法严惩这些虐待行为，以引导和构建真正意义上的精神文明社会。

　　遗弃，指所有人或饲养人故意丢弃饲养的伴侣动物，让其流浪在外自生自灭。

　　疾病或年老需要治疗照顾、繁殖场母体失去商业价值、饲养人产生厌倦或饲养条件变化无法继续饲养等都是导致遗弃的常见原因。一方面，受遗弃伴侣动物成为流浪伴侣动物后，在外生存环境十分恶劣，常常面临着疾病、缺食、车祸、虐待、非人道扑杀、非人道处死等多重生存危险；另一方面，流浪伴侣动物的存在又给人类社会带来许多不良隐患，如狂犬病传染、犬猫抓咬伤、叫声扰民、惊吓小孩等。虽然流浪伴侣动物会给社会带来一定负面影响，但这种结果的产生最终源于人类遗弃行为；该行为实际是人类自私不负责任的表现，对伴侣动物而言，受遗弃不仅是流浪，更意味着慢性死亡。数量巨大的流浪伴侣动物存在于社会当中，其现状需要人类深刻反思。

　　（二）政府行为

　　本文将伴侣动物遭受的非人道扑杀和非人道处死归为政府行为导致，是因为这两类的执行主体归属政府某下属部门或单位，或是政府意志的体现，或是政府失职的暴露。

　　非人道扑杀，指政府因某种原因（通常针对狂犬病，个别为整顿市容）发布"屠狗令",组织人力在公共场所或者私人领域以非人道方式，不分品种和免疫等具体情况，当场扑杀终结所有犬只生命。在中国多地非人道扑杀行动中，当属陕西汉中社会影响最大、负面评价最多：2009 年陕西汉中狂犬病疫情爆发后，当地政府针对犬只开展了一场为期 30 天的无差别扑杀行动，即无论是否办理了饲养许可证、是否已注射疫苗、是否拴（圈）养都会被当场打死。打狗人员用捕犬夹、棍棒、枪支等工具暴力执法，不仅在街头血腥扑杀流浪犬，甚至还翻墙进入居民家中当着主人面棒打宠物犬。

　　这种非人道扑杀方式体现了少数政府执法的不合理性，反映了无视生命、"以杀代管"的执政理念，这不仅为犬只带来了厄运，更对政府公信力的巩固造成了壁垒，引发了民众与政府之间的强烈社会冲突。犬只作为伴侣动物中数量最大的一员，其命运直接体现了伴侣动物在中国社会的生存状态。因此，非人道扑杀现象需要政府和社会的高度反省与关注。

　　非人道处死，指犬只收容所在收容数量超过一定限度、收容时间超过法定期限时，为方便管理而对无法找到原饲主或新领养者的被收容犬只以非人道方式进行毁灭。其中被收容犬只包括没收的无证犬、不适合城区饲养的大型犬、弃养犬和流浪犬四类。值得注意的是，这些犬只进入大部分犬只收容所后得到的不是救助，而是在经历痛苦与折磨之后悲惨地死去。以 2014 年杭州犬类收容中心事件为例，7 只小狗和母狗本应在中心接受人道处死，但因工作人员贪图方便，未睁眼的小狗直接在母狗面前被就地人为摔死，笼中的母狗则被吓得直打哆嗦。

　　再如，郑州犬只收容所人员将饿得奄奄一息的犬只暴力踢死或打死，遇到当场没死的，还会对准头部用力补上一脚。之后，这些犬只尸体被当作医疗垃圾转移到郊区集体焚烧。

　　事实上这种非人道处死现象并非个例，中国大多数犬只收容所在处理被收容犬只的问题上都不容乐观。由于多数犬只收容所的领养宣传平台非常不到位，很多人都不知道该机构可领养犬只；再加上被收容犬只的品种大都一般，多数人也不愿意为领养花几百元办理饲养许可证。因此中国大部分犬只收容所已与虐杀场地无异。

　　二、立法现状

　　在伴侣动物立法现状这一方面，本文通过详述立法渊源、开展立法评析的方式，对立法现状及不足进行点评，全面阐述现阶段关于伴侣动物的立法情况，为下一步研究奠定基础。

　　（一）立法渊源

　　中国目前关于伴侣动物的立法不多、分布散乱，按内容相关性分类，主要包括以下两类：

　　1. 间接关于伴侣动物福利的法律法规、规章。

　　与伴侣动物防疫有关的 1992 年《进出境动植物检疫法》、1998 年《动物防疫法》、2002 年《广东省动物防疫条例》、2006 年《狂犬病防治技术规范》、2010 年《动物检疫管理办法》；与伴侣动物医疗有关的 2004 年《兽药管理条例》、2005 年《兽药注册办法》；与伴侣动物福利保护有关的 1994 年《种畜禽管理条例》、2004年《动物源性饲料产品安全卫生管理办法》等，这些都间接涉及伴侣动物防疫、医疗、饲养、繁殖等福利保护问题。

　　2. 直接涉及伴侣动物的地方法规及其他规范性文件。

　　1992 年《广东省犬类管理规定》、2001 年《太原市限制养犬的规定》、2003 年《北京市养犬管理规定》、2004 年《宁波市限制养犬规定》、2006 年《黑龙江省犬类管理规定》、2006 年《辽宁省养犬管理规定》、2007 年《深圳市养犬管理条例》、2007 年《南京市养犬管理条例》、2008 年《重庆市养犬管理暂行办法》、2009 年《成都市犬只管理办法》、2011 年《上海市养犬管理条例》、2012 年《洋县养犬管理办法》等，这些都直接针对伴侣动物中的犬只进行立法规范。

　　值得一提的是，2012 年《洋县养犬管理办法》是我国首个蕴含伴侣动物福利内容的立法，该办法由陕西省洋县人民政府、西北政法大学动物保护法研究中心和动物守护神公益机构三方共同合作完成，是 2008 年司法部研究项目《和谐社会视野下的中国动物福利立法研究》的实践成果；其为"尊重生命、反对虐待遗弃"的理念提供了法律支持，有利于更高位阶伴侣动物保护立法的出台。

　　（二）制度概述.

　　我国现有伴侣动物立法主要构建了以下几方面的制度：饲养条件、活动空间、管理体制和监管制度。

　　1. 饲养条件.

　　我国犬只管理立法总体而言，在饲养条件方面有以下规定：患有人畜共患传染病的人员不得直接从事动物诊疗以及易感染动物的饲养等活动；饲养者须有固定住所和完全民事能力等。

　　2. 活动空间.

　　我国犬只管理立法大多对犬只活动空间进行了限制，主要可归纳为：禁止犬只进入商店、饭店、学校、医院等公共场所；不得乘坐除出租汽车以外的公共交通工具，导盲犬除外；携犬外出时，应拴上绳索由成人牵引，养犬人应携带养犬证一同外出；对烈性犬、大型犬应实行栓养或圈养，出门时应为犬只带上嘴套等。

　　3. 管理体制

　　我国伴侣动物管理体制在各地养犬规定中内容大同小异，下面以《北京市养犬管理规定》为例，介绍我国目前典型的养犬管理体制。主要可大致归纳为：建立由公安机关、工商行政管理、畜牧兽医、卫生和城管等相关行政部门综合执法管理的工作机制；其中公安机关是主管机关，畜牧兽医负责犬只的免疫、检疫等工作，城管部门负责查处街头无照销售犬只的行为和因养犬破坏城市环境容貌的行为，工商行政管理部门负责监督管理犬类经营活动，卫生部门负责管理人用狂犬疫苗的使用和狂犬病诊治。总体而言，我国的这种管理体制体现了统一管理与分工、分部门合作的综合管理体制。

　　4. 监管制度.

　　我国伴侣动物监管制度主要包括涉及犬只的登记年检、从业资格和活动许可三方面。首次登记到公安机关进行，变更登记针对饲养人住所变更，注销登记针对犬只死亡、遗失等情况。从业资格涉及伴侣动物繁殖、销售、展览、美容、医疗、尸体处理等内容。活动许可包括伴侣动物收容机构的设立，须获得公安部门或民政部门的许可，依法办理社会团体登记手续；开办伴侣动物交易会、展览会等，须获得畜牧兽医部门的许可，依法办理工商注册登记手续。

　　（三）立法评析

　　在详尽列举已有立法渊源后，笔者从以下四个方面对其进行评析，指出现有立法的不足。

　　1. 立法体系不全.

　　其一，专门立法空白。从国内立法渊源可以看出，我国针对动物尤其是伴侣动物的立法极为匮乏，"既缺乏动物福利基本法或者动物福利综合性法律的规定，也缺乏伴侣动物管理的专门法律、行政法规和部门规章的规定，"导致出现亟需解决的各种社会现状难以找到现实法律依据的困境。其二，立法对象单一。在直接涉及伴侣动物的地方规章及其他规范性文件中，只是单一将犬只作为立法对象，而对猫、鸟、鱼等常见且数量巨大的其他伴侣动物缺乏立法规范。其三，立法层级较低。直接涉及伴侣动物的各地养犬规范均是县级、市级、省级地方法规及其他规范性文件，缺乏上位立法规定。

　　2. 立法理念落后.

　　在直接涉及伴侣动物的地方规章及其他规范性文件中，其全部内容均以管理为主、为人类利益而设，只注重秩序的维护，缺乏明确的伴侣动物保护与福利理念，是人类中心主义的典型体现。各地养犬规范第一条立法目的中均体现了这种立法理念的落后性，如《北京市养犬管理规定》。

　　但陕西《洋县养犬管理办法》中出现了飞跃性成果，其第 1 条立法目的明确了犬只保护、尊重生命的立法理念，值得全国各地养犬规范学习和借鉴。

　　3. 规范内容狭窄.

　　我国涉及伴侣动物的相关立法规范内容狭窄，多数与伴侣动物保护有关的福利内容并未从立法层面进行规定。以《北京市养犬管理规定》为例，其规范内容仅限于伴侣动物的"登记、年检、免疫、公共运输及公共环境、卫生与社会安全的保护等方面";其中第 33 条并未对公安机关处理无人认领、领养犬只的方式作出明确规定，有无人道处理既缺乏监督也没有违法责任。

　　可见，面对我国伴侣动物所处的严峻社会现状，仅是现有的这些规范内容对伴侣动物保护而言远远不够。

　　综合国外立法情况与国内法律现状，缺失的主要内容包括：伴侣动物出售、购买和转让条件，伴侣动物运输注意事项，伴侣动物医疗和美容限度，繁殖场规模和对待标准，收容所人道处死程序、政府行政扑杀方式等。其中《洋县养犬管理办法》在传统规范内容上的突破主要有：第 13 条、24 条、28 条等，这些都是以伴侣动物保护为出发点而作出的新规定。

　　4. 法律责任有限.

　　其一，责任形式有限。从我国各地养犬规范内容来看，责任形式还停留在单一的行政处罚上，主要包括：财产罚，如没收犬只、并处或单处罚款；行为罚，如限期责令改正；资格罚，如吊销养犬登记证。明显可以看出，目前立法未将行政拘留这种人身自由罚纳入行政处罚当中；并且还缺乏刑事处罚规定，如管制、拘役、有期徒刑等。增加限制人身自由的处罚规定，不仅能对行为人产生强烈威慑力，更能产生严厉的社会评价效果，以促使民众不敢虐待和遗弃伴侣动物。目前这种有限的责任形式不仅不能使伴侣动物得到保护，更会滋长社会虐待遗弃、不人道对待等不良风气的形成，导致法律道德性和正当性难以实现。其二，责任条款空缺。虽然目前部分地区犬只管理规范已经出现了禁止虐待、遗弃伴侣动物的相关规定，例如《北京市养犬管理规定》第 17 条第（九）项规定"不得虐待、遗弃所养犬",但此规定存在明显不足：首先，"所养犬"一词使得禁止虐待的对象范围极大缩减，该规定意味着如果行为人虐待的不是自己所养犬只就可以不受该禁止性规定的约束，而事实上中国社会中曝光的虐待犬只现状 90%都是针对"非所养犬";其次，在第 26 条至第 32 条的违法责任中并未规定违反第 17 条第（九）项禁止性条款的法律责任，那么即便有人违反该项禁止性规定也不足为惧，遵守与否只有看个人意愿。因此，缺乏法律责任的禁止性规定并不能产生预期的禁止效果，其形式意义大于实际意义。在目前中国伴侣动物生存艰难的社会状态背景下，面对虐待和非人道对待这类恶性行为时，有限的法律责任明显不能解决出现的问题，需要后续立法进一步完善。

　　三、执法现状。

　　鉴于我国目前单独针对伴侣动物的立法只限于各地养犬管理规范，并且以犬只为突破点能更好阐明执法现状与不足，因此笔者以现有养犬管理规范为例，重点从源头监管和收容情况两方面分析以犬只为代表的中国伴侣动物执法现状。

　　（一）监管现状.

　　源头监管是防止犬只因数量过剩而被遗弃、虐待的有效方式，只有在源头上对犬只饲养进行监管，才能督促饲养人承担应有的饲养责任，真正做到不遗弃、不虐待，以减少流浪犬只的产生，保障犬只的基本福利。根据各地养犬管理规范内容，养犬管理职责主要集中在公安机关手中，如《北京市养犬管理规定》第 4条所述。

　　具体而言，各地公安机关在养犬管理方面的具体设置有所不同，例如北京市设"治安管理总队犬类管理科"、邯郸市设"治安支队犬类管理科"、成都市设"治安管理支队治安科"等分别各行其职管理当地的犬只；其中北京市公安机关成立了由 400 多名保安员组成的养犬管理执法队，统一佩戴"养犬管理"红袖标，协助民警开展养犬执法工作。

　　目前公安机关广泛的职责范围中，犬只管理仅是其中的一个细小分支，在警力配置、警员素质等资源配备方面与其他领域差距较大；日常执法监管时，数量有限的公安民警对养犬管理规范中的相关规定难以全面落实，只能在重点领域如市区中心、学校、公园等地选择性执法，查处无证养犬、违法携犬外出等行为，该方式对非重点领域饲养数量较多、非工作时段携犬外出等情况存在执法空缺，容易造成事前监管力度不足；甚至二三线城市的公安机关都未成立专门犬只管理执法机构，源头监管更是难以落实。在面临流浪犬只过多、尤其是出现狂犬病疫情时，各地（如陕西汉中）公安机关常选择大面积扑杀犬只的"禁狗令"方式来代替日常监管；对公安机关而言，事后扑杀比事前监管更节约警力资源，似乎一场血腥的"全城屠杀"比长期监管的执法效果更明显。因此，我国各地广泛出现"重事后轻监管"的执法现状，导致犬只监管目的难以根本实现。从效果上看，"禁狗令"更像是一场政治运动，运动过后又会因缺乏事前监管导致养犬乱象再次出现。

　　（二）收容情况.

　　在犬只收容的执法方面，主要存在设立情况不一和执行标准不一两大问题。

　　1. 设立情况不一。从全国范围来看，设立有犬只收容所的城市主要是一线特大城市（如北京、广州）和少数二线城市（如南京、洛阳、扬州）；而其余大部分城市（如上海、成都等）在当地的犬只管理规范明文须设立犬只收容所的情况下，立法出台几年后仍未设立，使得法律规定架空、立法效果难以实现。例如，虽然2011 年《上海市养犬管理条例》第 32 条作出了规定，但该条例自颁布实施以来至今逾 3 年仍未设立"上海市犬只收容所",那么按照该条例执法后被收容犬只的处理方式就让人产生质疑，饲养人或领养人应当到何处认领或领养犬只，被收容犬只在依法收容后的人道对待和处置是否能保证等一系列相关问题都会产生。

　　2. 执行标准不一。在已建立的犬只收容所（或称"犬只留检所"）中，各地城市执行标准不一，设施与人员配备、对待被收容犬只的态度和方式差异巨大。下面按执行标准优劣程度将这些城市犬只收容所分为两类，并分别举例说明：一类是执行标准良好的，过程管理严格、被收容犬只的基本福利有保障。如北京市犬只留检所集收容、检疫、领养等于一体，其经费由市财政拨款，共有大小犬舍 12间，分为检疫区、隔离区、领养区，可同时容纳犬 1000 余只；此外设有犬医院、犬食堂等设施，还专门配备了宠物医护人员和驯犬专家；收容的犬只到留检所后，均拍照建档备案；留检所针对犬只领养推出了"一条线"服务，为领养犬只的市民现场办理养犬登记证，代收管理费、代打免疫针和代做绝育手术；虽然《北京市养犬管理规定》第 33 条明确了由公安机关负责处理收容之日起 7 日内无人认领、领养的犬只，但北京市犬只留检所通常只有在狗舍非常拥挤、超出了收容范围时，才将对长期得不到领养、有疾病或者伤过人的犬类实施安乐死，并非一旦超过 7日就全部处死。

　　另一类是执行标准不佳的，过程管理松散、被收容犬只的基本福利难以保障。如洛阳犬只留检所出现经济紧张、缺乏地方财政支持的现状，里面的犬只生存艰难、口粮主要靠爱心人士"施舍"和象征性地收取有主犬只代养费，一般用黄面和晒干的馒头喂养；还有一些地方（如杭州、郑州）的犬只留检所不仅难以提供充足食物，甚至工作人员还因省事图方便等原因直接将送来的犬只饿死或打死，用非人道处死代替安乐死的执行，既缺乏执行标准的制定、又缺乏体制内外的监管。