中国政策环评体制改进研究

　　摘要

　　政策是政府在一定期限内，为了应对公共事务中某一问题，对价值进行选择的行动。外在形态上包括法、规划等，具有"集中事权效果",追求行动的有效性，灵活可变更，有时效。是一种重要的国家治理手段。政策与项目的区别，决定了政策环评与项目环评的根本不同。

　　政策环评直接指向的是政府应该怎样行动，在行动中如何考虑环境价值。目标是使人们在生产活动中考虑对环境造成的影响，预防负面环境影响，子目标为增强责任制度，促进社会学习。通过责任机制、沟通机制（功能保障），将"环境评价"转变为"环境价值判断"（功能），把对环境的影响纳入决策中，确定防治对策，同时实现决策模式转变、政府结构改造。政策环评的责任机制与共识机制，两者相互促进，责任机制可以促进社会学习，人们环境意识、沟通能力增强后，反过来促进责任机制的实施。形成不断往前的良性循环。

　　环境法的"柔性",本质原因是与实质环境法相关的科学知识的不确定性。环境法的制裁功能，相较于推动社会对不确定科学知识的共识、推动人们在不确定世界里有计划地行动的引导功能，是退居第二位的。环境法中程序性规则的"刚性",为人们的商谈、沟通，以及透明度划定最低限度的界限，也是为了实现环境法实质目标的程序保障。

　　政策环评的"刚柔并济"将促使整个环境治理变成一个均衡动态、软硬兼容的有机体系。

　　本文采用实证研究的方法，以石化产业政策的制定为例，说明目前政府决策过程存在的问题，政府决策过程改造的必要性。还采用比较的方法，通过比较政策与战略、规划和项目等概念的内涵与外延，突出政策这个概念与政府行动的直接相关性，其作为撬动政府决策改革的支点的可能性。

　　环境法一直被视为推动政府治理模式转变的支点，行政决策模式涉及到决策的正当性基础，转变本质上是一种改革。政策环评就是从环境影响角度全面撬动行政决策模式的。实用主义的兴起，强调行动"情境"中的沟通、有用性与合理性的统一。有用性的追求催生出以此为导向的评估制度，对政府行动进行监督、激励，甚至问责，新的责任体系得以产生。结合行动"情境"与"评估",相较于其他管理主义的制度，体现反思法治的政策评价是个很自然的优选项。

　　并且本文认同环评采用实用主义的哲学基础。环评法在选择相关义务、责任模式时也应该尊重环评制度的这一哲学基础。环评偏向防治对策确定功能，而非门槛功能，因此相对弱化传统责任方式，强化着眼于决策过程中目标、方法、立场确定的社会学习。打破专家对行政裁量权的垄断，加强专家与公众间的沟通，不同领域间专家的沟通。

　　关键词：实用主义环境价值判断政治责任社会学习

　　目录
　　
　　摘要
　　
　　引言
　　
　　第一章我国政策环评功能设计的问题
　　
　　一、目前的问题
　　（一）环境影响评价对象在定义上的普遍模糊
　　（二）我国政策环评设计止步于目标，功能、结构设计不明
　　（三）我国政策环评设计与相关制度功能协调不明
　　二、研究基础与存在的问题
　　（一）环境影响评价的学科交叉性
　　（二）风险社会下环境风险的规制
　　三、本文将采用的观点与方法
　　（一）本文观点
　　（二）研究方法
　　
　　第二章政策环评功能问题成因分析
　　
　　一、对我国政策决策模式的缺陷认识不足
　　（一）信息公开中的缺陷
　　（二）利益代表的缺陷
　　（三）政策实施与反馈中的缺陷
　　二、对政策的本质与特点认识不足
　　（一）政策与战略的关系
　　（二）政策与规划的关系
　　（三）政策与法的关系
　　（四）政策的定义与特征
　　
　　第三章现代社会对环评的功能需求
　　
　　一、现代社会需要政府承担环境责任
　　（一）环评对象：从生产行为到政府行为
　　（二）政策评估克制部门利益主义、地方利益主义
　　二、要求环评合理有效
　　（一）环境改善实效的要求：对环评强制力、实质审查的呼唤
　　（二）环评成本的合理性解释
　　
　　第四章我国现存环评的功能不足
　　
　　一、"自己评价"尚无反思理性法治的保障
　　（一）反思型法的一种重要形态
　　（二）"自己评价"优缺点分析
　　二、环评防治对策确定功能不足
　　（一）我国目前的环评审批属于行政许可
　　（二）环评程序偏向防治对策确定功能，而非门槛功能
　　三、我国目前规制裁量权集中在行政机关
　　（一）美国：司法廓清
　　（二）我国：行政规定
　　
　　第五章我国政策环评的功能实现的可行性分析
　　
　　一、控制政府对环境的影响
　　（一）我国行政决策模式转型
　　（二）评估（评价）制度兴起
　　二、我国与政策环评相关的已有实践
　　（一）立法可持续发展评价
　　（二）政府环境绩效评估
　　
　　第六章我国政策环评制度功能保障
　　
　　一、政府责任：法律责任、行政责任、政治责任
　　（一）落实司法途径的法律问责
　　（二）行政责任与政治责任
　　二、共识机制：社会学习
　　（一）社会问责：增强透明度、参与度
　　（二）在公众与专家之间的互动与沟通
　　（三）在不同领域专家之间的互动与沟通
　　
　　结论
　　
　　参考文献