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中国政策环评体制改进研究

来源:学术堂 作者:姚老师
发布于:2017-01-05 共1856字
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  摘要

  政策是政府在一定期限内,为了应对公共事务中某一问题,对价值进行选择的行动。外在形态上包括法、规划等,具有"集中事权效果",追求行动的有效性,灵活可变更,有时效。是一种重要的国家治理手段。政策与项目的区别,决定了政策环评与项目环评的根本不同。

  政策环评直接指向的是政府应该怎样行动,在行动中如何考虑环境价值。目标是使人们在生产活动中考虑对环境造成的影响,预防负面环境影响,子目标为增强责任制度,促进社会学习。通过责任机制、沟通机制(功能保障),将"环境评价"转变为"环境价值判断"(功能),把对环境的影响纳入决策中,确定防治对策,同时实现决策模式转变、政府结构改造。政策环评的责任机制与共识机制,两者相互促进,责任机制可以促进社会学习,人们环境意识、沟通能力增强后,反过来促进责任机制的实施。形成不断往前的良性循环。

  环境法的"柔性",本质原因是与实质环境法相关的科学知识的不确定性。环境法的制裁功能,相较于推动社会对不确定科学知识的共识、推动人们在不确定世界里有计划地行动的引导功能,是退居第二位的。环境法中程序性规则的"刚性",为人们的商谈、沟通,以及透明度划定最低限度的界限,也是为了实现环境法实质目标的程序保障。

  政策环评的"刚柔并济"将促使整个环境治理变成一个均衡动态、软硬兼容的有机体系。

  本文采用实证研究的方法,以石化产业政策的制定为例,说明目前政府决策过程存在的问题,政府决策过程改造的必要性。还采用比较的方法,通过比较政策与战略、规划和项目等概念的内涵与外延,突出政策这个概念与政府行动的直接相关性,其作为撬动政府决策改革的支点的可能性。

  环境法一直被视为推动政府治理模式转变的支点,行政决策模式涉及到决策的正当性基础,转变本质上是一种改革。政策环评就是从环境影响角度全面撬动行政决策模式的。实用主义的兴起,强调行动"情境"中的沟通、有用性与合理性的统一。有用性的追求催生出以此为导向的评估制度,对政府行动进行监督、激励,甚至问责,新的责任体系得以产生。结合行动"情境"与"评估",相较于其他管理主义的制度,体现反思法治的政策评价是个很自然的优选项。

  并且本文认同环评采用实用主义的哲学基础。环评法在选择相关义务、责任模式时也应该尊重环评制度的这一哲学基础。环评偏向防治对策确定功能,而非门槛功能,因此相对弱化传统责任方式,强化着眼于决策过程中目标、方法、立场确定的社会学习。打破专家对行政裁量权的垄断,加强专家与公众间的沟通,不同领域间专家的沟通。

  关键词:实用主义环境价值判断政治责任社会学习

  目录
  
  摘要
  
  引言
  
  第一章我国政策环评功能设计的问题
  
  一、目前的问题
  (一)环境影响评价对象在定义上的普遍模糊
  (二)我国政策环评设计止步于目标,功能、结构设计不明
  (三)我国政策环评设计与相关制度功能协调不明
  二、研究基础与存在的问题
  (一)环境影响评价的学科交叉性
  (二)风险社会下环境风险的规制
  三、本文将采用的观点与方法
  (一)本文观点
  (二)研究方法
  
  第二章政策环评功能问题成因分析
  
  一、对我国政策决策模式的缺陷认识不足
  (一)信息公开中的缺陷
  (二)利益代表的缺陷
  (三)政策实施与反馈中的缺陷
  二、对政策的本质与特点认识不足
  (一)政策与战略的关系
  (二)政策与规划的关系
  (三)政策与法的关系
  (四)政策的定义与特征
  
  第三章现代社会对环评的功能需求
  
  一、现代社会需要政府承担环境责任
  (一)环评对象:从生产行为到政府行为
  (二)政策评估克制部门利益主义、地方利益主义
  二、要求环评合理有效
  (一)环境改善实效的要求:对环评强制力、实质审查的呼唤
  (二)环评成本的合理性解释
  
  第四章我国现存环评的功能不足
  
  一、"自己评价"尚无反思理性法治的保障
  (一)反思型法的一种重要形态
  (二)"自己评价"优缺点分析
  二、环评防治对策确定功能不足
  (一)我国目前的环评审批属于行政许可
  (二)环评程序偏向防治对策确定功能,而非门槛功能
  三、我国目前规制裁量权集中在行政机关
  (一)美国:司法廓清
  (二)我国:行政规定
  
  第五章我国政策环评的功能实现的可行性分析
  
  一、控制政府对环境的影响
  (一)我国行政决策模式转型
  (二)评估(评价)制度兴起
  二、我国与政策环评相关的已有实践
  (一)立法可持续发展评价
  (二)政府环境绩效评估
  
  第六章我国政策环评制度功能保障
  
  一、政府责任:法律责任、行政责任、政治责任
  (一)落实司法途径的法律问责
  (二)行政责任与政治责任
  二、共识机制:社会学习
  (一)社会问责:增强透明度、参与度
  (二)在公众与专家之间的互动与沟通
  (三)在不同领域专家之间的互动与沟通
  
  结论
  
  参考文献

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