中国伴侣动物保护的法律建议

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　　【题目】我国伴侣动物的立法保护探究
　　【第一章】伴侣动物定义与动物法律地位
　　【第二章】中国伴侣动物现状概述
　　【3.1】东亚国家伴侣动物保护立法介绍
　　【3.2  3.3】伴侣动物保护司法案例与经验借鉴
　　【第四章】中国伴侣动物保护的法律建议
　　【结论/参考文献】伴侣动物法律保护研究结论与参考文献　　

　　第四章  中国伴侣动物保护的法律建议

　　在进行中国和东亚国家地区伴侣动物立法现状的比较分析之后，本文建议通过创造性立法的方式弥补当前立法空白，具体可从注重前期管控以实现数量控制与福利保障之目的、规范政府行为以实现避免滥杀之目的、严格法律责任以实现立法效果之目的、构建相关制度以实现理念落实之目的。从宏观到微观，笔者希望本文提出的法律建议能为将来立法提供参考。

　　一、弥补立法空白

　　（一）立法方式与策略探讨

　　就目前立法研究成果中的《动物保护法》和《反虐待动物法》而言，因牵涉范围过广、民众接受程度不够、社会争议较大等原因，自 2010 年提交全国人大常委会后就没有下文，在立法进程上出现停滞。然而，若只针对伴侣动物（尤其是猫狗）进行专门立法，则现实意义非常大。原因如下：其一，每当社会上虐待猫狗的事件报道出来后，民众要求对其立法保护的呼声最高，立法民意基础广泛；其二，伴侣动物与人类关系最近，其生存状态直接取决于人类态度，目前的社会现状需要立法对伴侣动物加以保护；最后，立法作为人类利益妥协平衡的结果，是解决动物保护者与非保护者之间矛盾（如高速拦车救猫狗、玉林反吃猫狗游行）的最佳途径。事实上，中国社会对动物的关注以及因动物保护而产生的社会矛盾，绝大部分集中在伴侣动物上，因此先对伴侣动物进行保护有其现实和立法基础，可优先作为动物保护立法的主攻方向。其立法意义在于表明法律本身表达和支持的内容，在于向社会传达出尊重生命的信号。

　　在立法方式上，应注重"宜粗不宜细",先立一个简单易行的框架法，然后在实践中慢慢完善。由于现今部分民众受文革时期斗争哲学影响较深，认为一旦立法对伴侣动物进行了保护就是与民众利益的对立，会影响其所拥有的资源与地位，对立法阻力较大；因此目前不宜将伴侣动物保护提升到特别高的位置，应注意立法通过的现实可能性，若长时间不能出台会更不利于伴侣动物保护。故在立法策略上，首部立法的原则性规定比一开始就制定得宏大而细致更易于让立法机关和民众接受，可结合中国实际，用适合国情的语言表达出动物福利保护的内容；应侧重于帮助民众理解"动物权利"与"动物福利"二者的区别，告知民众给予"动物福利"并不等于提升动物地位，更不应将动物保护与民众利益相对立。当前目标是力求纳入立法规划，争取早日出台法律规范，具体形式上体现为法律或行政法规均可，关键是能够以立法形式出现，成为动物保护法制建设的转折点。

　　关于是否立法明确禁食猫狗的问题，当前阶段可适当回避，应依据现有立法采取"间接方式"对猫狗进行保护。其原因在于，中国人当前道德水平不高，提出禁食猫狗过于超前和激进，不易得到民众支持；在中国不仅会引发风俗习惯的冲突，更会涉及到深层次的民族问题（如朝鲜族），而民族问题一旦触发可能会导致更复杂的政治问题。故禁食猫狗作为一个红线，在最初立法阶段可适当回避，等社会条件成熟后再以立法方式在全国范围内予以明确禁止。可采取"间接保护"方式，通过现有立法严惩偷盗猫狗行为，将商业化食用猫狗从源头上有效阻断，打破这条商业链的起始阶段；同时要求猫狗肉餐饮店提供可靠的猫狗来源、具体饲养场所和饲养条件、免疫情况以及运输防疫证明，肉制食品的检疫证明等，以上条件有一样不符合者应当依法取缔、责令停止营业和处以罚款，这样使得猫狗肉从业者难以继续立足、事实上实现了保护猫狗的目的，可有效避免因禁食猫狗而引发的社会对立甚至民族矛盾。不过总体来看，禁食猫狗应当作为一个长期立法任务和目标来努力。现阶段具体立法里面可作宣誓性规定："国家提倡不吃猫狗肉",不设法律责任，用于表明国家态度和立法目的。

　　（二）完善专门立法

　　立法名称上，若以《反虐待伴侣动物法》命名，则伴侣动物的保护范围实则限定在了"反虐待",其立法内容再要扩展到动物基本福利便会显得逻辑较乱、与名称不合。故可先选择以《伴侣动物保护促进法》作为框架法，其中设原则性规定，再通过《实施细则》将动物基本福利加以具体细化；或者可降低一个法律层级，以《伴侣动物保护条例》的方式实现立法突破。

　　立法目的上，应当将"加强精神文明建设"和"伴侣动物保护"明确写入，同时兼顾人类社会利益提高立法机关通过可能性，具体可表述为"为推进社会主义精神文明建设，培养尊重生命的道德理念，保护伴侣动物免于虐待或遗弃，加强人道对待，保障公民身心健康和公共安全，维护社会秩序，制定本法。"

　　二、注重前期管控

　　"前期管控"主要包括源头数量管控和饲养福利管控两个方面，这是实现伴侣动物保护目的之重要途径。我国政府和社会在面对伴侣动物产生的相关问题（如流浪数量过多、传染疾病威胁）时，常常忽略前期管控的重要性，总是纠结在如何开展后期治理方面费劲脑力，体现在扑杀流浪伴侣动物、禁养大型犬只等方面。

　　结合域外立法经验和实践成果可以看出，在繁殖与贩卖阶段控制好伴侣动物数量、在饲养阶段规范好饲养人责任，完全能将伴侣动物可能产生的社会问题消灭在源头。

　　（一）加强繁殖与贩卖管理

　　过于庞大的伴侣动物数量一直是影响我国伴侣动物福利质量提高的最直接因素，解决这一问题的有效方法就是通过加强对繁殖场所和贩卖市场的管理，以实现源头数量管控目的。当前中国政府几乎将所有资源分配在扑杀流浪伴侣动物上，完全不检讨源头数量管控的失败；若伴侣动物数量不能控制，任其自由繁殖，那么大量虐待和遗弃便会相应产生，接下来再谈救助收容就会变成无水之源。由于繁殖与贩卖管理不仅利于控制数量，更利于动物福利的落实。因此，规范繁殖与贩卖伴侣动物行为比仅仅规范饲养人行为更显公平和有效。

　　繁殖场所管理方面。由于立法所管控的繁殖对象主要针对专业伴侣动物繁殖场（以犬猫为主），因此一般家庭少量繁殖并不包括在管控范围之内，但家庭繁殖次数一年超过 3 次并用于贩卖的应归于繁殖场范畴。台湾《动物保护法》将其定义为"为供商业用途而培育、改良或繁殖宠物之场所。"将来立法中，伴侣动物繁殖场所应符合以下要求：其一，许可证制度。应提供健康饲养章程并向县级以上主管机关申请有固定年限的许可证，依法取得营业执照；主管机关不定期检查，并给予等级评价，督促不合符章程的加以整改；对限期拒不整改的，依法撤销其许可证和营业执照。其二，配备繁殖条件。应配备通风换气、消毒、温度调节等设施；并配有专业兽医师，以便及时为生病的伴侣动物提供医学治疗或必要时的人道处死。其三，细化饲养标准。繁殖用途的成年伴侣动物一年内繁殖次数不得超过 3 次并应得到足够时间修养调整，所繁育的幼年伴侣动物在满一个月后方可出售；应提供最低限度的营养标准和基本的健康需求，如充足且适于奔跑的活动空间或一天至少 2 次的锻炼时间；干净舒适的居住空间、每天至少一次的卫生清理、每天提供清洁的饮水和食物等；对不能再繁殖的老年伴侣动物和有贩卖困难的幼年伴侣动物均应继续妥善饲养。以上要求不仅能使伴侣动物繁殖数量得以控制、更能使动物福利得以充分保障。

　　贩卖市场管理方面。繁殖场若兼有贩卖伴侣动物的业务时，其同时也应属于贩卖市场管理范畴。对此，贩卖市场管理主要包括以下内容：贩卖者应向县级以上主管机关申请有固定年限的许可证，依法取得营业执照，并负有对其所贩卖的伴侣动物进行强制绝育和免疫的责任；其伴侣动物来源应由取得许可证的繁殖场供应，并在完成芯片植入后方可贩卖；贩卖时应提供该伴侣动物相关信息（如繁殖场所名称与地址、血统等）的文件，告知购买人其生活习性和注意事项；网络贩卖应标明其许可证号、以图片展示许可证完整信息，并提供真实场所地址；贩卖对象应限于 16 岁以上的购买人，幼龄伴侣动物应于满一个月后方可被用于售卖；贩卖者应提供无理由退还的固定期间，并保证一定期间内所售伴侣动物的健康状况；对于有贩卖困难的伴侣动物应负有继续妥善饲养的责任。

　　其中绝育，是指在伴侣动物全身麻醉情况下，兽医为其切除子宫卵巢、摘除睪丸的手术，以实现伴侣动物不能自由繁殖的目的。关于伴侣动物（主要是犬猫）绝育是否属于虐待这一问题，笔者对此持否定态度，即绝育不属于虐待。原因如下：多国相关立法将"虐待"概念限定为"使动物遭受不必要痛苦",虽然绝育会带来生理上的一定痛苦，但对国家社会管理和伴侣动物社会生存而言却是相当必要的。绝育有利于从源头上控制当前伴侣动物无度繁殖和数量过剩的现状，有利于减少遗弃现象、杜绝流浪伴侣动物的产生。同时，以绝育代替扑杀也是处理流浪动物数量过多、实现人与动物和谐相处的最佳选择。

　　（二）强化饲养人义务

　　饲养人义务的落实不仅利于社会对伴侣动物的管理，更利于伴侣动物自身福利的实现；主要包括妥善照顾和文明饲养两大方面。

　　1. 妥善照顾义务。应对所饲养伴侣动物进行狂犬病等传染病的防治和免疫，并对受伤或患病伴侣动物给予及时必要的治疗；不得让伴侣动物（尤其是犬猫）任意和无度繁殖，必要时施以绝育手术或其他措施；应提供健康的饮水和食物、充足的活动空间；注意其生活环境的温度、光照、通风、清洁和安全等；除特定情况下需送往收容所外不得遗弃，且不得虐待；能力范围内负有饲养其伴侣动物至终老的义务；将写有饲养人信息的识别标志记入芯片或伴侣动物领圈，防止丢失等。

　　2. 文明饲养义务。该义务是基于社会公共利益而言，有利于减少因饲养伴侣动物而产生的社会矛盾，具体包括：按规定为伴侣动物进行饲养登记；防止所饲养伴侣动物侵害他人的生命、健康、财产或其他权益；伴侣动物出入公共场所应由 10 岁以上饲养人陪同，并使用一定防护设施，如对犬只使用牵引绳、口罩等；应及时清理伴侣动物在公共场所产生的排泄物等。

　　三、规范政府行为

　　为保障群众健康和生命安全，在面对狂犬疫情爆发时，扑杀患病犬只常常是各国应对疫情的通用方式；对于控制疫情而言，这种方式的合理性当然是无可非议的。但由于我国政府在扑杀事由上过于主观、扑杀程序上过于笼统、扑杀方式上过于粗陋，实际上造成了严重的滥杀后果，其掠夺的往往是数以万计甚至更多无辜犬只的生命，因此政府扑杀行为应首先得到规制；只有政府先做出尊重生命的表率，才能进一步规范民众的行为和道德。事实上，在扑杀犬只时政府行为应当严格细化分为捕捉和处死两个方面，而非目前各地政府广泛滥用的当场非人道扑杀。

　　（一）法定事由与决策程序

　　由于过量流浪犬只在城市中确实会对市民生活和身体健康造成隐患，维护市容市貌与环境安全是政府职责所在；而爱护动物、尊重生命也是中国社会的优良传统，犬只不应由政府任意理由加以扑杀。因此，政府对犬只的捕捉事由可包括控制狂犬病疫情和维护城市环境卫生两类，但扑杀事由仅限于控制狂犬病疫情。

　　目前我国《狂犬病防治技术规范》将狂犬病列为《动物防疫法》中的二类动物疫病，并作出相关规定。

　　但从全国各地扑杀犬只的事件来看，政府扑杀决定并未根据动物防疫监督机构的诊断确认而做出，而是根据个别病例报告甚至领导个人喜好做出，这既不符合当前立法规定，也违反了合理行政的要求。结合现有相关规定，将来立法中可对政府做出扑杀决定的程序进行规范。其一，疫情程度的划分。科学划定若干等级，政府扑杀决定须基于较高疫情等级之上；不能仅因个别病例就做出大范围扑杀决定。其二，社会监督的参与。政府应将初拟的扑杀决定提前对外予以公布、接受社会（如民间动物保护组织）质询，并及时公开回复相关质疑，综合社会意见及时调整最终决定。

　　（二）人道捕捉与处死

　　如前面所述，台湾《人道捕犬作业规范》对政府捕捉犬只的行为起到了极大规范和约束作用；鉴于此，我国将来可出台《人道捕捉与处死犬只操作规程》，将实施步骤具体化、规范化，实现有章可循。具体内容包括人道捕捉与处死两大方面。

　　在人道捕捉方面，可参考台湾《人道捕犬作业规范》中相关内容，对捕捉人员资格、捕捉器材与技巧、捕捉处理程序与记录方式进行规定。其一，捕捉人员资格。捕捉人员应接受县级以上动物主管部门举办的捕犬训练并合格通过，由其发给结业证书；执行捕捉任务的部门或单位应将执行捕捉人员造册存档，报县级以上动物主管部门备案；捕捉人员执行犬只捕捉任务时应佩戴识别标志，突出统一编号，以供民众识别和监督。其二，捕捉器材与技巧。捕捉器材应使用捕犬网、陷阱笼、捕犬套环、皮绳、捕犬杆等，不得使用铁丝、毒饵、电击棒及捕兽夹等非人道方式捕捉；如遇凶猛犬只，必要时应由兽医师配合使用吹箭、麻醉枪、镇定或麻醉药品等进行捕捉，以保障捕捉人员安全；捕捉犬只进行必要的围捕或驱赶时，不得使用棍棒等可能伤害犬只的工具；应避免用捕捉工具直接将犬只以甩、摔、倒吊方式放入捕犬车辆，避免伤害犬只及使民众产生不良印象。其三，捕捉处理程序与记录方式。捕捉部门或单位每月应定期与动物收容所主管机关对收容和捕犬数量事宜进行协商；捕获犬只应送交动物收容所或指定场所处理并填报犬只点交清单，如犬只在运送过程死亡，也应予以点交，不得自行处理；严禁将捕获犬只私自转作其它用途。

　　在人道处死方面，将来立法中需规定以下几点。其一，实施对象。由于狂犬病目前尚未有治愈手段，患病犬只也不能得到有效治愈，因此需对捕捉犬只进行区分，经兽医师根据《狂犬病防治技术规范》认定为狂犬病患病犬只后，方可成为人道处死对象。政府不得因狂犬病以外原因对行政捕捉所获犬只加以处死。其二，实施机构。须由县级以上动物主管部门专门实施，不得交予社会机构或单位代为实施。其三，实施人员。实施人员须经县级以上动物主管部门培训合格后方可实践操作。其四，实施过程。对需处死犬只数量进行登记造册，注明日期，并及时向社会公布，接受动物保护组织的监督。其五，人道处死方式。由于狂犬病疫情爆发时患病犬只数量较大，静脉注射既费时费力又对实施人员存在巨大安全隐患，因此人道处死方式应区别于收容所中只应采用静脉注射的要求，其可采用瞬间电击致死方式，以避免对犬只产生痛苦。不得以暴力敲打、饿食、焚烧、水淹等非人道处死方式进行。犬只尸体应当进行无害化处理，如焚烧或掩埋，禁止不当或随意处理。

　　四、严格法律责任

　　在法律责任方面，制定与严格虐待遗弃责任在当前社会中呼声最高，是民众迫切要求立法明确的责任类型；同时完善其他责任规定也是保障立法目的实现之重要途径。故笔者在重点介绍虐待遗弃责任的基础上，对其他责任规定进行简要规划。

　　（一）虐待与遗弃责任

　　承担法律责任的主要事由包括：繁殖场所或贩卖市场从业者违反管理规定、饲养人违反饲养责任要求等。其中，虐待和遗弃行为是从中分离出来、最值得专门提出的两类事由，以下进行详细阐述。

　　在虐待责任形式方面。由于认定为犯罪是对虐待行为本身进行否定，而单靠罚款则只对穷人起作用，可能造成为富不仁对虐待动物交钱了事的结果，或助长有利可图的商业行为，如通过传播虐待信息以增加网站浏览点击量；因此有必要将虐待伴侣动物行为的法律责任由行政罚款扩大到刑事责任，通过限制一定时间人身自由的方式来实现惩罚虐待行为的目的。根据实施内容，可将虐待行为细分为暴力行为和疏忽冷漠行为两种，并分别处以不同法律责任。其一，暴力行为的虐待。故意以踢、打、折磨方式杀害或伤害伴侣动物的，故意促使或协助进行伴侣动物搏斗的，应判处有期徒刑或拘役，并处罚金；情节严重的饲养者将被剥脱其对伴侣动物的所有权，禁止其再饲养伴侣动物。其二，疏忽冷漠行为的虐待。

　　故意不给水或食物、将所饲养伴侣动物关在难维持其健康及安全的场所致使其衰弱的，应判处拘役或并处罚金。以上两种虐待行为实施者均应同时承担该伴侣动物的治疗费用，并被公布出姓名、名称或照片。

　　其中未成年人的虐待责任应单独规定。在社会报道的虐待伴侣动物事件当中，有大部分均是未成年人所为，由于社会尚未形成向善氛围、父母和学校缺乏开展爱护生命教导，未成年人难以意识到生命的平等和宝贵；同时限制一定期限人身自由的行政与刑事处罚并不能适用于未成年人，在惩罚力度上较为不足；因此相关责任规定应当与成年人的处罚责任区别开来。具体而言，未成年人虐待伴侣动物的责任应当以引导和启发方式为主，惩罚为辅，为其提供接受动物保护教育的机会，比如到动物保护组织或收容所义务劳动、体验保护工作等；同时对其监护人给予严重惩罚，包括加倍处以罚金、承担治疗或饲养费用等。

　　在遗弃责任形式方面。由于流浪伴侣动物问题的产生主要源于遗弃行为，并易导致一系列影响社会管理和动物福利的不良后果；因此对于遗弃行为，应判处罚款、并承担相关收容救治费用和流浪伴侣动物救助的一定任务，由动物保护机构监督实施；拒不承担的，处以行政拘留。

　　（二）其他责任规定

　　在伴侣动物繁殖和贩卖市场管理方面。未经许可，擅自经营繁殖或贩卖业务的，应判处罚款并限期改正；逾期未改的，应责令停止营业；拒不停止营业的，按其行为依次给予处罚。贩卖者的来源由未取得许可证的繁殖场供应，或未完成芯片植入、绝育免疫即售卖于他人的，应处以罚款并限期改正，同时公布其姓名、名称或照片；逾期不改的，予以按次处罚；处罚次数超过 3 次的，废止其许可证。

　　贩卖者进行伴侣动物买卖交易时，拒不向购买者提供该动物相关信息资料的；或在网络等媒体上开展宣传或贩卖时，未明显标示其许可证字号的，应处以罚款。

　　在饲养者的其他法律责任方面，应以罚款为主、没收为辅。主要包括以下情形：饲养者未给伴侣动物带上识别标记、采取安全预防措施或者清理排泄物的；未按规定为伴侣动物进行饲养登记的；经主管机关多次警告仍纵容动物侵犯他人权益的；未采取措施保证动物日常生活和健康的等。

　　五、构建相关制度

　　在伴侣动物法律保护这个大方向上，既需要制定具体的专门性法律规范，也需要构建相应制度以支撑法律规范的落实。具体而言，笔者主要从 TNR 救助制度、收容所制度和保护基金制度三个方面进行阐述，为伴侣动物的后期福利保障、长远保护发展提供制度与资金支持。

　　（一）伴侣动物救助 TNR.

　　捕捉-绝育-释放（TNR:trap neuter release），其中 TNR 指先采用人道方式捕捉流浪犬猫并对其实施绝育手术，再通过兽医以无痛方式为该犬猫剪去单侧耳朵一个小角作为记号后予以原地释放，以实现有效控制数量的目的。TNR 的可行性包括以下两点：其一，运行成本较低。现阶段政府处理流浪伴侣动物的方式主要由行政扑杀和收容组成，行政扑杀易导致事前消极监管和事后血腥不人道，收容还需建立单独的收容安置体系、收容场所和人员，二者运行均需投入大量人力资源和财政资金；然而 TNR 与之相比较，其成本只限于绝育手术和防疫，其他工作均由志愿者完成，不仅体现了对动物的人道关怀，更为政府节约了大量财政资金。

　　其二，数量控制高效。当原住流浪犬猫被政府收容扑杀后，新的外来犬猫会填补之前扑杀留下的空缺，实际的流浪犬猫数量总数仍未发生变化，政府并不能实现减少和控制数量的目的；但实施 TNR 后，已绝育且原地放养的犬猫因维护地盘的天性能维持区域性的数量平衡，最终因绝育不能繁殖而逐渐减少，现实数量的可控性。

　　TNR 已在澳大利亚、美国、加拿大、欧洲等国家推行，得到了世界动物卫生组织（OIE）的支持，是现今唯一经过证实能有效控制流浪伴侣动物数量的方法。据台湾台北市政府动物保护处统计结果表明，台北市动保处自 2006 年开始与民间动保团体合作实施流浪猫 TNR 后，2010 年-2011 年台北市流浪猫数量由约 11000只减少到约 5000 只，成功减少了 50%.

　　同时，我国部分大城市如北京已经做到了 TNR,对流浪伴侣动物进行绝育后放回，由社区自愿喂养。从 2006 年到 2011年，北京市畜牧兽医总站、北京小动物诊疗行业协会和北京市保护小动物协会三家联合已经为 38882 只流浪动物做完绝育手术，逐步实现有效控制北京城市高速繁衍的流浪猫狗群体；2009 年北京市畜牧兽医总站启动的"北京市实施无主动物绝育工作项目"标志着"尊重生命，保护动物"的理念已经得到全社会关心和重视，是北京市政府为促进中国动物保护立法进程迈出的坚实一步。

　　以上充分说明，TNR 能有效控制流浪伴侣动物数量，在我国立法上具有可行性，能得到当地政府的有力支持，是解决流浪伴侣动物问题的最佳选择。TNR 在当前立法成果中作出了相关表述，如《反虐待动物法》（专家建议稿）第 26 条（犬猫只的社区群护）。

　　由于该规定并未涉及具体配套制度的规划，也未提到政府在此方面应当的作为，只是从鼓励角度对其进行了肯定，在实际操作上难以确保政府人员、资金在绝育上的到位，因此需要立法上对此进一步细化。具体设置上，TNR 的实施需要相关制度的配合：为降低流浪伴侣动物数量，政府部门应设置中央主管机关对其总体负责，中央主管机关应逐年编列预算，补助地方主管机关为流浪伴侣动物绝育；地方主管机关对自发为流浪伴侣动物绝育的人，应给与辅导、协助和补贴支持，并委托志愿者管理已绝育的流浪伴侣动物，如北京各小区的"群护"行为。政府还应通过与民间动物保护组织合作的方式，充分利用外部人力和物力资源对流浪伴侣动物实施 TNR,达到控制和减少数量的目的。

　　（二）伴侣动物收容所

　　按筹建主体划分，伴侣动物收容所分为公立和民间两种。公立伴侣动物收容所（以下简称公立收容所）包括现有公安机关的犬只留检所、少数城市动物防疫监督机构的动物收容所和将来伴侣动物保护立法中的专门伴侣动物收容所；民间伴侣动物收容所（以下简称民间收容所）现今在各地分布较多，由伴侣动物保护人士出资设立和管理，如北京人与动物环保科普中心、成都"爱之家"动物救助中心等。现阶段公立收容所与民间收容所最大的区别在于两点：其一，收容范围上。公立收容所不仅有流浪伴侣动物、主人不愿继续饲养的伴侣动物和危难中的伴侣动物，还包括依法留置或没收的伴侣动物，如违反养犬管理规定没收的犬只。

　　其二，收容期限上。公立收容所有等待认领或领养的时间限制，通常是 7 天或 15天，超过期限还未得到认领或领养的伴侣动物便会被处理，处理方式人道与否视各地情况而定；而民间收容所没有时间期限，即便得不到认领或领养也会长期收容，不存在处理情况。

　　当前立法成果中，《动物保护法》（专家建议稿）第 84 条只对民间收容所的设立条件、过程和经费来源作了简单规定，并未有涉及公立收容所设立的内容。由于民间收容所资金和人力有限，在收容救助伴侣动物范围和能力上存在诸多困难，因此公立收容所的设置和内容应成为将来伴侣动物立法的一个重点。

　　公立收容所的设置可以参照借鉴台湾 2006 年《动物收容处所设置组织准则》

　　和《公立动物收容所管理作业规范》的相关规定，具体包括以下几点：其一，人员配置。地方主管机关应根据当地人口和伴侣动物数量设置公立收容所，并设专职人员负责管理，内置兽医和行政人员等。其二，业务内容。不仅负责收容流浪的、主人不愿继续饲养的、依法留置或没收的（公立）、危难中的伴侣动物，还应通过召集志愿者的方式对伴侣动物进行照顾、开展认领养和教育宣传等内容。其三，设施要求。公立收容所应有动物宿舍、办公室、医疗室、人道处理室、储藏室、污水处理等设施；其中动物宿舍应分为隔离作业区、认领养区，针对伤病、哺乳、幼年伴侣动物的特殊留置区。其四，人道处死。收容所确因伴侣动物患严重疾病等其他情况，为解除其伤痛折磨或减轻收容压力，应在做出记录后由兽医或兽医监督下，以采用静脉注射高剂量戊巴比妥钠的方式人道处死，不得实施水淹、电击、敲打等不人道方式；提倡设立"不以处死"为目的公立收容所。其五，领养宣传。在各大媒体机构开展领养宣传活动，向民众传递领养优势、培养领养代替购买的社会意识，扩大收容所在社会中的领养影响力；设立官方信息平台，公布具体领养要求和办理时间，提供联系方式，方便民众参与领养；为鼓励民众领养，应免费提供狂犬病注射及绝育费用。民间收容所设置情况可比照公立收容所依自身具体条件和能力而定。

　　（三）伴侣动物保护基金

　　在当前中国开展伴侣动物保护，尤其是流浪伴侣动物救助最大的困难就在于缺乏足够资金支持，制度设计再好、民众参与积极性再高，离开了资金来谈救助是不可能长久坚持下去的。因此，设立伴侣动物保护基金专门用于伴侣动物保护相关工作是非常有必要的，其中资金来源渠道、如何使用及如何监督成为基金会设立的重要内容。

　　伴侣动物保护基金，是指为伴侣动物保护目的而建立，通过政府财政补助、社会捐助等筹资渠道，专门用于流浪伴侣动物救助、伴侣动物收容所设立、伴侣动物保护教育及宣传等方面，具有完善运作机制的专门资金。综合现有设立情况，域外具有代表性的动物保护基金包括世界自然基金会（WWF）、国际爱护动物基金会（IFAW）、亚洲动物基金（AAF）。而中国大陆的动物保护基金有且仅有一个，即 2011 年在北京市民政局注册后正式成立的"北京爱它动物保护公益基金会".其以"善待动物，尊重生命"为理念，是中国大陆第一个以反虐待动物、改善动物生存境况、促进人与自然和谐发展为目标的非公募基金会。

　　由于当前中国大陆动物保护基金只有一个，数量极为有限，因此完善相关制度环境、促进基金设立显得非常必要。

　　当前法律体系下伴侣动物保护基金可分为法定设立和民间设立两种方式。其一，法定设立。在将来出台的伴侣动物保护专门立法中应明确提出，设立伴侣动物保护基金。资金来源上，可以将政府拨款和伴侣动物管理过程中一部分政府所得费用纳入其中，如养犬管理服务费、罚款所得等，同时还可接受社会捐赠；基金管理上，设立专门机构或主管部门对基金进行统一管理，审核批准各项资金申请，在银行中设基金专户负责发放，形成主管部门、财政部门和银行共同管理；使用监督上，可由地方人大和民间动物保护组织共同监督，汇报每年使用情况。

　　其二，民间设立。根据 2004 年《基金会管理条例》第 2 条规定，具体设立可根据该条例实施。这里主要包括三个方面：资金来源上，主要源于社会各界的捐赠和募集资金，对此《公益事业捐赠法》、《基金会管理条例》有相关规定；基金管理上，内部建立严格的筹资和使用制度，定期公布收支情况；使用监督上，每年向人民银行与民政部门报告资金使用情况，接受捐赠人的查询。