循环经济发展历程现状、制约因素及建议

　　一、循环经济发展历程和现状

　　我国循环经济发展始于上世纪90年代，经历了3个发展阶段：

　　一是理念引进与理论研究阶段（20世纪90年代末至2002年）。1998年，循环经济成效显著的德国所利用的“3R”原理首次被引入我国，并以其理念的先进性占据了指导地位，国家环保部等相关政府部门开始在全国范围内倡导循环经济的发展理念。这一阶段重点在于循环经济的理论研究，旨在充分认识和掌握循环经济的核心思想和本质内容，通过宣传等方式让社会开始认识并逐渐接受循环经济。

　　二是国家重视与战略决策阶段（2003年～2005年）。我国经济快速发展，但经济发展与资源、环境之间的矛盾日益明显。与此同时，循环经济在西方发达国家长足发展。有鉴于此，国家高度重视并开启了发展循环经济的战略，以新型工业化促进科学发展。

　　三是全面试点与持续推进阶段（2006年至今）。我国先后制定了多部涉及环境保护和资源管理利用的法律。2009年1月1日《循环经济促进法》正式实施。该法的实施是我国循环经济进入了新阶段的重要标志。此后，全国范围内的试点工作全面开启。目前，循环经济在我国一些省市和行业成绩初显，特别是以生态工业园区为载体的区域循环经济取得了丰富的经验，为我国全面发展循环经济奠定了一定基础。

　　经过多年的实践，我国循环经济水平有了一定程度的提高，但循环经济的主要指标与国外发达国家仍有明显差距：

　　1.资源产出指标。初步统计显示，“十一五”期间，我国的资源产出率为320～350美元/吨的水平，而日本、德国、韩国、美国等国家的产出率是我国的10倍，已达到2500～3500美元/吨的水平。2013年初，国务院印发循环经济发展战略及近期行动计划提出，“十二五”末，国内主要资源产出率要提高15%。按照如此增速，达到发达国家的水平还有很长的路要走。

　　2.能源消耗指标。据节能中长期规划，2000年，按现行汇率计算的每百万美元国内生产总值能耗，我国为1274吨标准煤，比世界平均水平高2.4倍，分别比美国、欧盟、日本高2.5、4.9和8.7倍。能源利用效率比国际先进水平低10个百分点。如，火电机组平均效率33.8%，比国际先进水平低6～7个百分点。中间环节中损失量大，浪费极其严重。另据统计，按单位产品能耗和终端用能设备能耗与国际先进水平比较，我国的节能潜力巨大，约为3亿吨标准煤。

　　3.资源综合利用指标。我国工业生产领域的废物循环利用发展还处在初级阶段，部分地区、部分行业循环经济发展理念落后，技术不成熟。以工业固体废物综合利用率来看，我国在这方面效率相对低且不稳定（见图1）。《工业转型升级规划（2011-2015）》中，将工业固体废物综合利用率指标确定为72%，未来仍有较大提升的空间。

　　4.废弃物排放指标。国家陆续出台环保政策和措施以来，污染防治特别是大气污染治理取得一定成效。工业主要气体排放物中，二氧化硫及烟粉尘的排放量（见图2）近几年呈缓慢降低的态势，但排放总量仍然较大。从空气质量的现实看，近几年雾霾天气是时有发生，范围波及全国大多数城市，给人们的生产生活造成极大影响。

　　此外，据环保部环境规划院公布的《2009年中国环境经济核算报告》，我国经济发展带来的环境重负日益增长，付出的环境成本呈上升态势。近10年来环境污染退化成本从2004年的5118.2亿元上升到9701.1亿元。经济发展与环境危机的矛盾日益尖锐。

　　二、制约因素分析

　　1.思想认识层面。首先，社会公众整体环保意识欠缺，参与循环经济发展的积极性不高。其次，部分行政部门和地方政府未能正确理解和认识发展循环经济对促进资源循环利用和环境优化的重要作用。由于认识不足，缺乏在战略高度统一规划循环经济的整体框架。再次，部分市场主体不能很好地履行社会责任，片面地追求经济利益最大化。一些企业未能准确理解和认识循环经济的核心内容，导致其自发性较低；另一些企业由于外在激励措施的缺乏，导致其参与循环经济的动力不足。

　　2.制度政策层面。我国循环经济立法和制度建设滞后，法制工作甚至仅停留在环境保护和资源节约利用层面。立法层次低，设定的目标较低。此外，已经制定的相关法律存在一定漏洞，与循环经济发展的需要相距甚远。近10年来，关于环境保护和资源节约利用虽已制定了一些有特定倾向的扶持性政策，但政策本身、政策之间缺乏必要的系统性和衔接性，税收、金融及产业等方面的配套政策依然欠缺，相关政策未成体系尚不能有效支持循环经济全面发展。此外，一些配套政策可操作性较低、政策之间相互配合程度不够，缺乏后续的实施措施，且配套政策自身激励作用不足，在提升企业参与循环经济方面作用有限。

　　3.技术条件层面。循环经济需要循环链条规划、资源回收利用、中间产品循环相关核心技术的大力支持。资源回收利用路径规划不合理、循环产业链条上相关企业规划不科学等，成为了制约性因素。

　　目前，我国尚缺乏包括开采技术、节能技术、环保技术和综合利用技术等共性技术的研发。从企业层面看，自主创新能力和引进消化水平仍较欠缺，技术研发方面的投入力度远远不够。另外，获取技术信息渠道的缺乏和企业之间技术交流的短缺，同样制约企业资源综合利用能力的提升。

　　4.产业和空间结构层面。受产业结构影响，我国只能在一些地区先行开展发展循环经济的试点工作。由于各地的资源、地域、产业结构等因素差异的影响，循环经济各具特色，尚未总结出具有普遍性特点的典型模式进行推广。一些城市开展的循环经济试点工作主要集中于企业内部与工业园区、功能区等，尚未形成覆盖全社会层面的大循环。

　　三、对策建议

　　1.加强宣传教育，夯实循环经济发展社会基础。加大对大众的宣传教育，使循环经济理念深入人心，引导公众和市场主体树立资源节约利用和环境保护的主动意识，建立推进循环经济发展的思想基础。对相关政府部门，要使其深刻认识循环经济在未来经济发展中的重要战略地位，纳入清洁生产、环境保护、节能减排等循环经济指标构建绿色政绩考核体系，进而在循环经济理念指导下作出正确抉择与判断。同时，促进加强部门之间的协同与配合，构建发展循环经济的共同推动机制，做好循环经济发展的统筹规划、指导实施及监督管理等全局性、战略性工作。加大清洁生产、资源综合利用等循环经济核心观念的宣传，转变企业对发展循环经济的认识，通过经验推广、技术帮助、政策支持等手段，提高其参与循环经济的主动性。

　　2.加快完善循环经济立法，建立健全配套政策支持体系。完善法律体系，加快制度建设，通过法律确立循环经济的重要战略地位。加大执法和监管力度，坚决制裁破坏环境和浪费资源的行为，满足发展循环经济所需资源、环境等基本条件要求。同时，加快配套政策的制定，构建税收、奖励及补偿等配套政策组成的政策支持体系，完善相关实施细则，为循环经济发展提供政策保障。

　　3.推动科技创新，建立循环经济发展的技术支撑。从国家层面，要营造激励创新的政策环境，构建科学技术的创新机制，打通合作的渠道，与拥有先进技术的国家和企业开展合作，合作开发或引进循环经济重点技术，为企业创新开发资源综合利用等搭建技术平台。注重做好共用技术和关键技术推广。从企业层面，加大先进技术研发方面的资金、人员投入，与科研机构、高校等建立相互之间的合作机制，提高自主创新和研发能力，研发符合企业自身特点的实用型先进技术。

　　4.调整优化产业结构，加快发展新兴产业。在资源环境约束日益强化的情况下，要努力做好开源节流，在利用高新技术减少资源消耗的同时大力开发新能源、可再生能源等清洁能源。切实促进可持续发展，全力推动传统产业向战略性新兴产业的转型，加快发展现代服务业和高新技术产业，最终实现三次产业结构的实质性调整与转变，从而建立起与循环经济发展相适应的产业基础。

　　5.构建指标体系，完善评估与监管机制。建立循环经济发展指标体系，并据此做好循环经济发展的评估、管理和监控工作。指标体系应当由各级政府、社会组织和企业根据国家规范和自身产业结构特点制定，由监督主体对生产对象在生产投入、生产过程和生产结果进行全程立体式监控，实时掌握执行情况，发展问题及时纠正。要以循环经济试点为基础，探索建立跨区域、跨领域的更高层面的循环经济模式，使循环经济在全国范围内得以推广实施。

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