我国财政教育支出的问题与改善建议

　　教育是立国之本。目前，我国的教育经费实行以国家财政拨款为主、多渠道筹措教育经费为补充的体制，因此国家财政教育支出直接关系到我国教育发展大业。近年来，我国对教育的支持力度不断加大，公共教育投入持续增长，国家财政性教育经费占国内生产总值的比例不断上升，财政支出结构不断优化。但与国际水平相比，仍然存在一定的差距。因此，有必要对中国的财政教育支出做进一步的研究。

　　一、我国财政教育支出现状

　　（一） 教育支出规模

　　近年来，在我国教育受重视程度不断加大的背景下，我国教育支出规模呈现不断增长的态势。从绝对量来看，我国财政对于教育投入的绝对量在不断增加，如表1所示，1991年到2013年我国财政性教育经费总量基本保持10%以上的增长速度，2013年的财政性教育经费总量是1991年的近40倍。

　　从增长速度来看，1997年和2007年我国财政性教育经费总量的增长速度均超过30%,分别代表2000年前后的两个峰值；从2007年以后，我国财政性教育经费总量增长速度经历了小幅波动，近两年处于下降区间，但财政性教育经费总量仍然处于上升阶段。

　　从相对水平来看，1991年到2013年我国财政性教育经费占GDP比重整体上呈现上升的态势，2012年我国财政性教育经费占GDP的比重，首次突破《中国教育改革和发展纲要》提出的4%的目标计划，2013年延续增长态势。1991年到2013年我国预算内教育经费占财政支出的比例在15%小幅浮动。

　　（二）教育支出结构

　　1. 教育支出的分配结构。我国财政教育支出在各级教育中的分配是不同的。表2中列出了2005年到2013年我国普通小学、普通初中、普通高中和普通高校的生均预算内公用经费支出。从绝对量来看，2006年到2008年，我国普通初中、普通小学的生均预算内公用经费大幅增长，增长率维持在40%以上的水平；2009年、2010年增长率有所回落，2011年增长率又有大幅提高，此后处于逐渐回落状态；普通高中的生均预算内公用经费支出在2011年、2012年有大幅增长，其余年份增长率最高为2008年的36.93%;普通高校的生均预算内公用经费支出在2006年到2010年增长幅度有限，2007年增长率仅为3.32%,但2011年增长率大幅上涨到70.98%,而之后急转直下，2013年首次出现负增长。

　　从相对量来看，2005年，我国普通高校、普通高中、普通初中、普通小学的生均预算内公用经费的比例是13.4:2.2:1.4:1,普通高校的生均预算内公用经费是普通小学的13.4倍； 2011年，该比例为5.46:1.23:1.49:1,普通高校的生均预算内公用经费是普通小学的5.46倍；2013年，该比例为3.82:1.33:1.44:1,普通高校的生均预算内公用经费是普通小学的3.82倍。可见，我国对普通高校的相对投入总体呈现递减趋势，递减幅度较大；我国对普通初中和普通小学的相对投入增加速度较快，体现了我国财政教育支出政策方向是向普通中小学倾斜。

　　二、财政教育支出水平的国际比较

　　（一）教育支出规模

　　根据联合国教科文组织（UNESCO）每年出版的统计数据，世界各国教育投资比例与经济发展水平之间存在着显着的正相关关系，即越是经济发展程度高的国家其教育投入比例越大。1975 年以来美国教育经费总投入占 GDP 的比例基本保持在7%以上，日本为6%以上，其他大多数发达国家如法国、加拿大等国也都在6%以上，韩国近10年来也达到了7%左右。2005年，财政性拨款占GDP比重超过4.5%的有：美国（4.8）、加拿大（4.7）、墨西哥（5.3）、英国（5.0）、荷兰（4.6）、丹麦（6.8）、法国（5.6）、波兰（5.4）、新西兰（5.2）。 相对于国际水平而言，我国财政性教育支出占GDP的比例才刚超过4%,这反映出我国财政对教育的投入仍然需要进一步提高。

　　（二）生均教育经费支出

　　从绝对量上来看，中国的人均公共教育支出为42美元，美国为2684美元，是中国的63.9倍。考虑到经济发展水平的不同，我们以人均公共教育支出占人均GDP的比例来衡量相对水平，中国人均公共教育支出仅为人均GDP收入的0.82%,发达国家中美国为6.10%,日本为4.28%,韩国为3.01%,其中美国人均公共教育支出占人均GDP收入的比例是中国的7.43倍。金砖四国中，俄罗斯为1.87%,巴西为2.29%,其中巴西人均公共教育支出占人均GDP收入的比例是中国的2.79倍。可见，中国不仅与发达国家相比有很大差距，即使与同为金砖四国的其他国家相比，也存在一定的差距。

　　（三）教育经费结构

　　世界大多数国家教育经费的分配结构是一种“宝塔型”,即基础教育的投入最多，越往上级到高等教育的投入越少。美国2000年教育经费投入占其GDP 的比重为6.6%,其中小学及中学教育经费投入占3.9%,高等教育投入占2.7%.而我国近些年来虽然财政政策向基础教育倾斜，但高等教育的投入仍然远高于小学及中学教育投入，形成经费错置的“倒宝塔型”.

　　三、我国财政教育支出的问题分析

　　1. 政府职能缺位。公共教育具有强烈的外部性，相比而言，初中级教育的外部性明显要高于高等教育。初中级教育会普遍提高人们的基础文化水平，降低文盲率，显着促进整个社会的精神文明建设，因此初中级教育的外部性显现为对整个社会的作用；高等教育更多是增强高校学生未来的收益水平。针对公共教育的特点，我国对初级教育实行九年制义务教育，由地方财政来支持；对高等教育适当加大了家庭承担的费用，并主要由中央财政支持。地方财政对于初中级教育进行投入，而初中级教育的外部性作用于整个社会，这就使得政府的投入与收益不对等，政府对于教育投入缺乏主动性，造成了政府职能缺位问题。

　　2. 地方政府财力有限。分税制改革以来，地方财政收入与中央财政收入有了较大差距，而地方财政的支出数额却比中央财政要大的多，据测算，地方财政收入与中央财政收入比例大约为46:54,地方支出与中央财政支出比例为85:15,这就导致了地方财政事权与财权的严重不对等。针对这种情况，中央政府对地方财政进行转移支付和税收返还，据统计，2012年地方财力的45%来自中央。但这种返还是通过省级政府拨给县级，事实上，能够到达县级的比例已经很少，而到达村镇级的比例会更少。因此，县级及以下的地方政府财力有限，难以履行发展教育的责任，导致对初中等教育的投入严重不足，加剧财政教育支出结构的失衡。

　　3. 政绩考核以经济建设为重。长期以来，我国对于地方政府的政绩考核主要是经济建设指标，对于教育的质量缺乏相应的考核机制和问责机制，这就使得地方政府在将有限的财政资源进行分配时，会选择更能体现政绩的经济建设项目，将绝大部分财政资源投入到基础设施等建设中，甚至于不惜挪用教育资金。由此，削弱了教育的受重视程度，使得教育实际投资不足。

　　四、对我国财政教育支出的几点建议

　　（一）确保和增强我国财政性教育投入

　　加大对教育事业的投入力度，确保我国财政性教育支出投资的规模，不断提高相对比重。进行预算安排时，国家财政性教育支出的增长应快于财政经常性收入的增长，生均教育经费、教师工资、公用经费要逐步增长，建立起政府教育投资随着经济实力、政府财力增长而增加的稳定增长机制。

　　（二）调整教育经费在各级教育中的分配结构

　　进一步调整我国财政教育支出在各级教育中的分配比例，继续加大对基础教育的投入，提高九年制义务教育的经费支出比重，并在一定程度上调整财政性教育经费对高等教育的投入。在教育经费总体向基础教育倾斜的前提下，对关系经济社会发展的重要院校给予特殊支持。

　　（三）完善现有财政教育支出体系

　　完善省级及以下政府财政收支制度及转移支付体系，依照各级教育的外部性范围规划教育投资主体，完善现有财政教育支出体系，强化财政教育支出的政府职能；将教育列入政府政绩考核指标体系，建立健全教育的考核机制和问责机制；严格教育经费的预决算制度，加强对教育经费预算执行的监管力度，增加教育经费使用的透明性。

　　参考文献

　　[1] 马国贤，马志远。 教育支出占GDP的比重： 国际比较与政策建议[J]. 教育发展研究，2009（3）。

　　[2] 袁锐。中国财政性教育支出政策的国际比较研究[J]. 中国青年研究， 2011（2）[3] 印月。 改进中国财政教育支出结构的政策建议[J]. 经济研究参考， 2013（30）