湖南县域学前教育财政经费配置存在的不足及策略

　　湖南县域学前教育财政经费配置是指一定数量的学前教育财政经费在城乡之间、乡镇之间和学前教育机构之间的分配。这关系到湖南各区县学前教育质量的提高和学前教育事业的发展，对社会各个群体的切身利益都会产生影响。财政投入是保障学前教育事业发展的关键因素，在构建和谐社会背景下，维护学前教育公平，促进学前教育均衡发展己经成为当前我省学前教育改革与发展的基本思路和政策导向。而学前教育财政经费的合理配置是学前教育均衡发展的前提和保障。因此，如何合理配置学前教育财政经费，促进我省县域学前教育公平、均衡发展已是摆在各级政府尤其是县级人民政府面前的亟待解决的现实问题。

　　一、研究方法

　　（一）研究对象调查对象为湖南省各县（区）幼儿园园长及所选县（区）的学前教育专干。

　　（二）研究工具采用自编的学前教育财政经费配置情况调查表（分学前教育专干卷和园长卷）进行调查研究，问卷包括学前教育经费的来源、经费的投入两大方面的内容。

　　（三）研究过程根据湖南各县（区） 经济发展程度，将各县（区）分为发达地区、一般地区和欠发达地区三类，进行分层随机抽样。在各类地区抽取两个县（区），对学前教育专干及幼儿园园长进行问卷调查。回收问卷共 205 份，回收率为 94.4%,其中有效问卷198 份（教育专干卷 6 份，园长卷 192 份），有效率为 96.6%,参与调查的幼儿园中，城市幼儿园 95所，农村幼儿园 97 所；公办幼儿园 88 所，民办幼儿园 104 所；发达地区 64 所，一般地区 71 所；欠发达地区 57 所。

　　二、财政经费配置的现状分析

　　（一）2008-2012 年学前教育经费的投入情况

　　1.不同地区学前教育经费的投入总量统计从表 1 可以看出，近年来，在学前教育经费的投入上，各县（区）的投入量总的趋势都在逐步增长，发达地区在学前经费的投入上最多，其次是一般地区，欠发达地区的年经费投入量最少。

　　2.不同地区学前教育经费投入人均值统计比较不同地区学前教育投入的人均值（投入总量 / 该地区人口总量），见表 2,学前教育经费投入的人均值在逐年增加，2011 年增幅达到 414%,其中，发达地区的增长速度最快，从 2008 年 0.89元 / 人到 2012 年 32.52 元 / 人。一般地区和欠发达地区差异不大。

　　3.不同地区幼儿园接受专项拨款的情况统计从问卷项目“您所在幼儿园近三年内是否收到专项拨款”的统计结果（见表 3）来看：幼儿园接收 专 项 拨 款 的 比 例 在 园 所 性 质 上 差 异 明 显 ,54.41%的公办幼儿园都接到过专项拨款，而这一比例在民办幼儿园中仅占 19.35%.

　　（二）学前教育经费的来源情况

　　通过对 192 份幼儿园园长问卷进行分析，了解学前教育经费来源在各地区之间、在城乡之间、在公办和民办之间的分布情况。将统计的百分比数据经过平方根反正弦转换，对数据进行 F 检验和 t 检验。

　　1.地区差异

　　从表 4 中可以看出各地区学前教育各经费来源中，家长缴费在总经费中所占百分比排在第一位，其次是幼儿园自筹，这两项经费是现阶段学前教育经费的主要来源，地区之间不存在差异（P>0.05）。在各经费来源上，仅在其他经费的来源上，地区间存在差异（P<0.05），发达地区其他经费的百分比显着高于一般地区和欠发达地区。

　　2.城乡差异从表 5 中可以看出学前教育各经费来源在总经费中所占百分比没有显着地城乡差异（P>0.05）。

　　对三类地区的城乡差异进行比较，均无显着差异。

　　3.幼儿园类型差异

　　（三）经费配置的合理性

　　从表 6 中可以看出，公办幼儿园和民办幼儿园在学前教育经费的来源上差异显着，在总经费中所占百分比中，公办幼儿园来自中央财政拨款、地方政府拨款和主办单位的拨款均显着高于民办幼儿园（P<0.01），民办幼儿园的自筹经费百分比显着高于公办幼儿园（P<0.01），两类幼儿园在家长缴费和其他来源上无显着差异。

　　在调查的 192 份园问卷中，有 130 份问卷对学前教育经费配置的合理性进行了评价（结果见表7），其中，认为配置合理的有 25 份，不合理的有105 份，差异非常显着（P<0.001）。且各地区的情况均是如此。在不合理的理由中，主要有以下几个方面：投入分配不合理，尤其是民办幼儿园获得的投入较少；经费投入的总量不足；经费投入未按学生的比例进行配备等。

　　三、湖南县域学前教育财政经费配置的特点

　　调查的数据显示，近年来在湖南县域学前教育财政经费配置上有良好发展的势头，各区县对学前教育的重视程度增加，经费配置逐年稳步增长。2010 年 11 月 21 日，国务院印发了《关于当前发展学前教育的若干意见》（简称“国十条”）以后，各地政府高度重视学前教育工作。近五年来，湖南省各区县的学前教育经费的投入都在稳步增长。尤其从 2011 年开始，增长速度大幅度提高。此外，学前教育经费专项拨款的实施，进一步改善了学前教育的教育教学条件。

　　当然，调查中显示在县域学前教育财政经费配置上也存在不足：第一，学前教育财政经费投入量低，在学前教育经费的投入中，湖南各区县中来自中央财政和地方政府的拨款在总的经费来源中比例均低，发达地区为 11.13%,一般地区为4.83%,欠发达地区为 11.66%.第二，学前教育经费来源的主渠道单一，家长缴费和幼儿园自筹是各县（区）最主要的经费来源，其比重均在 75%以上。第三，财政经费投入上公办和民办幼儿园的差异明显，对民办幼儿园的经费投入量少。第四，在县域学前经费配置的合理性上，大多数幼儿园管理人员认为经费的配置不合理。

　　四、湖南县域学前教育财政经费合理配置的对策

　　（一）制定与完善学前教育经费投入相关政策法规体系

　　在学前教育经费的投入上，美国通过立法保障投入，以保证国家对学前教育发展方向等的落实。而且，“美国、加拿大等发达工业国家，其政府幼儿教育的财政投入一般占该国幼儿教育总经费的 40%左右”[1].在我国，国家对学前教育的重视逐步增强，通过了“学前教育三年 / 五年行动计划”、“关于加大学前教育投入的意见”“学前教育经费管理办法”等一系列政策文本[2],开始重视与规范学前教育经费的投入。江苏、北京、青岛、广州、上海等省市已实施了《学前教育条例》，为全国性的立法提供了经验。2002 年 12 月湖南省教育厅也颁布了《湖南省学前教育机构管理暂行办法》。但总的来说，在我国法律体系中，国家层面专门规范学前教育的法律法规尚属空白，现有学前教育投入的管理政策或条例也都比较陈旧落后，需要结合时代的特点加以改进和完善，建立新的学前教育经费投入相关政策法规体系，以确保学前教育财政经费投入的法律保障与刚性约束。

　　（二）加大学前教育财政经费投入力度

　　经济学的研究显示，“不同层级教育投资的社会收益率有所不同，层级越低，教育投资的社会收益率越大”[3].由此可见，学前教育的投资在各级各类教育中社会收益率最大。但政府投入在学前教育经费来源中的比重并不高，投入不足是目前我国学前教育面临的问题之一。为此，各级政府应制定关于学前教育投入的具体措施，如规定政府在学前教育经费中承担的比例及学前教育经费投入的生均标准等。例如，庞丽娟曾提出学前教育经费占同级财政性教育经费比例应不低于 7%.2012年，青岛市人民政府办公厅颁布实施《青岛市扶持学前教育发展专项资金管理办法》，规定：“建立公办幼儿园、镇（街道）中心幼儿园、村（社区）幼儿园生均公用经费财政拨款制度。市本级和各区（市）按照 650 元 / 生 / 年的标准予以拨款，以后年度根据财力情况，逐步提高标准”.这些建议与做法值得进一步研究与探索。

　　（三）促进学前教育投入来源多元化

　　调查的数据显示，学前教育经费的来源主要为家长缴费和幼儿园自筹两个渠道，所占的比例超过 75%.其来源结构较为单一。为确保学前教育经费投入的均衡性，国家和政府在学前教育经费的投入上可采用不同的途径，使教育投入的来源结构更多元化。首先，投入形式可以多元化，除了现金投入外，还可以采用税收优惠、实物资助等间接投入方式；如在韩国，免税法和收入税实施条例规定了政府对学前教育机构给予税收优惠的间接财政支持[4].其次，调动社会和家庭参与学前教育的积极性。鼓励规范的社区管护中心、家庭日托机构的开设。再次，在一定范围内可以继续鼓励捐资办学补充学前教育经费的来源。最后，可以设置一些补偿性的援助基金，对特殊地区或特殊园所给予补偿性的援助，如提高师资待遇，给予定期的人力或物力上的支持。总之，学前教育投入应形成以中央政府为主导、地方政府为核心，社会、家庭等各种社会力量共同参与的学前教育投入立体体系。

　　（四）提升学前教育经费投入的公平性

　　“国十条”明确了学前教育的性质定位和当前发展学前教育的“公益性”、“普惠性”原则。“普惠”的内涵应当是“‘为了一切孩子',要使每个孩子能够平等地共享公共学前教育资源”[5].我国传统的以基数加增长方法计算投入水平、按财政编制、以拨款形式重点投入教办园和少数机关园的财政投入方式已受到社会各界相关人士的批评。促进学前教育经费投入跨地区、跨园所的公平性是改革与完善经费投入的一项重要工作。首先，要在不同区域之间、在城乡之间、在不同类型的幼儿园之间进行资源的合理配置，尤其要重点关注农村地区和经济相对落后地区，实现区域平衡，促进学前教育有质量的普及。在经费的使用上，要重点关注弱势群体，如留守儿童、贫困家庭儿童等。政府可通过家庭津贴、学费减免、发放幼儿教育券、税收优惠等政策来减弱不均衡发展的趋势。例如美国，采用排富原则，优先安排来自低收入家庭、有就学特殊需要的幼儿就读公共托幼机构和补偿教育项目，而将上、中层家庭、对幼儿社会教育需要不迫切的家庭的幼儿“挤”到私立的、收费较高的托幼机构[8].2011 年南京市出台政策，从当年秋季学期开始安排 3.4 亿元资金发放“幼儿助学券”,每人每年 2000 元，符合条件的进城务工人员子女也被纳入其中。其次，政府还要重视对民办幼儿园的投入。本次的调查数据显示，民办幼儿园获得的经费支持明显低于公办幼儿园，而民办幼儿园是目前我国发展学前教育事业不可或缺的重要力量与补充。财政部、教育部决定自 2011 年起，中央财政设立“扶持民办幼儿园发展奖补资金”,扶持普惠性、低收费民办幼儿园发展，这是一个良好的开端与发展态势。显而易见，加大对民办幼儿园的投入，促使其健康与快速地发展，是弥补公共学前教育资源不足，推动整个学前教育又好又快发展的明智与得力的举措。

　　参考文献：

　　[1] OECD data. the U.S. Department of education, AEarly Childhood Education and Care Policy in TheUnited States of America[EB/OL].（ 2003-5-14）：18-25.
　　[2]庞丽娟。学前教育经费占同级财政性教育经费比例应不低 7%[N].人民政协报。2011-03-02（B6）
　　[3]马俊峰。从价值哲学角度理解和审视社会公正问题[J].吉首大学学报（社会科学版），2014（1）：1-6.
　　[4]李召存，勇史，亚军。国际学前教育公共经费投入方式的比较研究[J].全球教育展望，2009（11）：80-85.
　　[5]刘焱，史瑾，裘指挥.“国十条”颁布后学前教育发展的现状与问题[J].教育发展研究，2011（24）：1-6.
　　[6]蔡迎旗。国外幼儿教育财政资金的配置类型、政策及其启示[J].上海教育科研，2006,（9）：12-14.