新西兰财政性学前教育经费投入特征及价值取向

　　所谓财政性学前教育经费即“各级政府的财政支出用于学前教育的经费”［１］，政府对学前教育的经费投入对于学前教育机构的物质环境、教师质量以及儿童入园率等都具有重要的作用，它是制约学前教育质量发展的关键因素。因此，建立完善的财政性学前教育经费投入体系显得尤为重要。新西兰作为学前教育事业发达的典型国家，这与其重视财政性学前教育经费投入的理念密不可分。自２０世纪８０年代末以来，新西兰政府对学前教育经费模式进行了积极的改革，开始提倡以政府为主导对学前教育给予大力的支持和经费投入。此后，新西兰设立多种学前教育经费，包括学前教育经费补助金、２０小时学前教育津贴、公平基金、偏远地区学前教育服务年度补贴、学前教师教育津贴、临时注册教师津贴。每一种经费类型都有明确的资助对象，并且根据一定的资助比率进行合理分配。目前，这些经费类型已经发挥了明显的成效，其所涉及改善学前教育质量的各个方面均得到了显着提升。因此，深入剖析新西兰财政性学前教育经费投入的特点与价值取向，对于改善我国财政性学前教育经费投入体系、促进学前教育发展无疑具有重要的启示意义。

　　一、新西兰财政性学前教育经费投入的特点

　　学前教育质量的发展必然通过完善的财政性学前教育经费投入体系反映出来。新西兰政府非常重视学前教育，并建立了全方位的财政性学前教育经费投入体系，该体系特色鲜明，在促进学前教育健康、高效发展的过程中发挥了关键作用。

　　１．以政策制度为保障，强力推进财政性学前教育经费投入

　　明确政府在财政性学前教育经费投入中的首要职责，是提高学前教育质量和水平的根本保证。长期以来，新西兰政府一直重视财政性学前教育经费投入，并为此制定许多政策制度，强力推进财政性学前教育经费投入。具体而言，主要表现在两个方面。一方面，在相关的法律和政策中确立政府对财政性学前教育经费投入的主导地位。例如，新西兰政府于２００２年出台了学前教育的１０年战略计划，即《未来之路》（Ｐａｔｈｗａｙｓ　ｔｏ　ｔｈｅ　Ｆｕｔｕｒｅ），该计划有３个核心目标，即增加高质量学前教育的入园率，提高学前教育的质量，促进学前教育机构、家庭、学校和其他服务机构的合作关系。为了达到此目标，新西兰首先加大了对学前教育各个方面的资助，包括学前教育机构、儿童和家庭，财政性学前教育经费投入呈现逐年增长之势。另一方面，新西兰政府通过制定专门的学前教育经费的法律或政策，以刚性形式来保障财政性学前教育经费投入的实施。例如２０１０年教育部出台的《学前教育经费使用指南》（Ｅａｒｌｙ　ＣｈｉｌｄｈｏｏｄＦｕｎｄｉｎｇ　Ｈａｎｄｂｏｏｋ），该政策文本对学前教育经费的申请对象、分配时间、资助比率以及监督管理等都做出了明确的规定。同时，为了申请学前教育经费，学前教育机构必须满足教育部于２００８年７月出台的《教育（学前教育）规例》（Ｅｄｕｃａｔｉｏｎ（Ｅａｒｌｙ　Ｃｈｉｌｄｈｏｏｄ　Ｓｅｒｖｉｃｅｓ）Ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓ，２００８）的相关规定，在该规例中分别规定了学前教育和保育机构、以家庭为基础的学前教育机构、以医院为基础的学前教育机构、毛利语言所等不同的标准和规章制度，里面涉及了学前教育课程、基础设施、儿童健康和安全等方面。学前教育机构只有达到该规例的标准，才能收到政府的补助。总体而言，新西兰政府通过制定相关的学前教育经费政策，建立了相对完善的学前教育经费制度体系，从根本上保障了财政性学前教育经费投入的顺利进行。

　　２．以２０小时免费教育津贴计划为依托，提高学前教育普及率

　　学前教育的本质属性是公益性，政府作为最大的公权组织，必须主导、优先提供并不断扩大学前教育的普惠面。［２］因此，免费学前教育的实施需要政府给予财力、人力和物力保障。新西兰重视对免费学前教育的实施，通过采用一定时间的免费教育来提高学前教育的普及率。具体而言，主要表现在三个方面：首先，新西兰注重分阶段、循序渐进地实施２０小时免费教育津贴计划，并逐步扩大受益对象范围。

　　２００７年７月１日，教育部实施了２０小时免费学前教育津贴计划，该计划规定无论儿童的家庭背景如何，所有３～４岁儿童均有资格接受２０小时免费教育，并且获得２０小时免费教育津贴。在一些毛利语言所每周也可以获得２０小时免费学前教育津贴。自２０１０年７月开始，教育部扩大了享受２０小时免费教育津贴的资助年龄，５岁儿童也有资格去接受２０小时免费教育津贴。其次，扩大学前教育经费的资助范围。据教育部２００９年预算报告显示，政府在２００９—２０１２年间，对２０小时学前教育项目中总共投入了将近７　０００万美元的经费资助，包括儿童和学前教育机构均受益。［３］最后，２０小时免费教育项目提升了经费标准和水平。

　　２０小时免费教育津贴主要是由２０小时学前教育津贴和１０小时附加学前教育津贴组成。总体而言，新西兰２０小时免费教育津贴计划扩大并强化了政府在财政性学前教育经费投入中的主导作用，使更多的儿童能够接受学前教育服务，进一步增强了学前教育的公益性。

　　３．以提高教师质量为关键，增加对学前教师的经费补贴

　　学前教育事业的发展离不开教师的质量保障。关注学前教师的质量，增加对学前教育的经费补贴，是保障学前教育事业发展的重要前提，同时也为学前教育质量的发展提供了坚实的物质基础。一直以来，新西兰非常重视学前教师的经费投入，并主要表现在三个方面：首先，新西兰对注册教师计划不断进行改革，并且给予充足的经费补助。例如，从２０１０年１１月开始，教育部决定注册的小学教师将获得认可，在学前教育机构从事服务也将获得经费补助。由于这种政策变化，在４年内将提供１　９５０万美元的经费资助学前教育机构，符合资格的学前教育机构将会获得更高的经费资助。同时，新西兰资格认证局扩大了对一些海外学前教师资格的认可范围，政府计划在４年内投入１　５４０万美元来支持此项计划，最终使海外学前教师资格可以等同于新西兰学前教师资格，扩大了合格教师的数量。其次，新西兰为学前教师设立了专门的经费补贴计划。例如，学前教师津贴是优先帮助以教师为主导的学前教育机构，实现８０％的教师注册的一种经费补助形式。该项津贴主要用来弥补合格注册教师的短缺，为教师获取技能和文化、语言知识提供资助等等。而临时注册教师津贴也是以提高教师质量为目标的一种津贴计划，其主要是为学前教育机构中的临时注册教师提供额外经费支持的一种资助计划。该津贴旨在帮助临时注册教师转变为完全注册教师提供支持。最后，通过对学前教师的经费资助，其合格教师数量和质量都有了明显提高。据教育统计局２０１１年统计报告显示，自２００７年开始，合格教师在教师总数中的比例一直在增加，并保持在一个恒定的速度（大约每年２％的增长率），即从２００７年的６０％增加到２０１１年的６９％。［５］从２００７—２０１１年，合格教师的总量增加了５７％。总体而言，新西兰通过对学前教育的经费补贴，在一定程度上为学前教师的质量发展奠定了物质基础。

　　二、新西兰财政性学前教育经费投入对我国的启示

　　从新西兰财政性学前教育经费投入的特点来看，其财政性学前教育经费投入反映出其内在的价值取向，主要体现在以教育公平为导向，保障各类儿童的受教育权。以“儿童为本”为理念，扩大儿童入园率。以建立健全的经费投入体系为根本，注重提升学前教育的质量。这些取向为我国完善财政性学前教育经费投入体系提供了重要启示。

　　１．以教育公平为导向，保障各类儿童的受教育权

    以教育公平为导向，保障各类儿童的受教育权，是新西兰财政性学前教育经费投入的价值取向之一。一方面，新西兰政府出台以一定小时为单位的免费教育津贴计划。新西兰于２００７年实行２０小时免费教育项目以来，分阶段逐步实行免费教育，从而使３～５岁的儿童都能接受每天最多６小时、每周最多２０小时的学前教育。在此基础上，新西兰又增加了儿童接受学前教育的服务时数，即提出了１０小时附加免费学前教育计划，即每位儿童在２０小时学前教育津贴服务的基础上，又可以获得１０小时免费学前教育津贴。由此可见，新西兰采用一定小时为单位的免费教育津贴计划，使更多的儿童能够接受学前教育服务，在实施上保证了学前教育的起点公平。我国目前正致力于推动学前教育的普及，以小时为单位实施免费教育津贴计划，这对我国而言是一条可以尝试的途径。

　　另一方面，政府重点关注对偏远地区学前教育机构的经费资助。截至２０１１年７月，注册学前教育机构中欧洲裔儿童比例占６２％，毛利儿童占２１％，太平洋岛屿儿童占７％，亚洲裔儿童占７％，其余３％属于其他种族儿童。相比２０１０年，亚洲裔儿童注册人数增长了９．２％，太平洋岛屿儿童和毛利儿童的注册儿童人数分别增长了７．３％和６．１％（见表１）。此外，新西兰财政性学前教育经费还关注对特殊儿童的经费投入。所谓特殊儿童指生理或心理上有缺陷的儿童，也称为身心障碍儿童或残疾儿童。特殊需要儿童是属于弱势群体中最需要关注的群体，对他们进行一定程度的经费资助是改善学前教育公平的必然诉求，新西兰非常重视对具有特殊需要儿童的经费补助。例如，特殊需要、非英语背景儿童扶助金主要就是为学前教育机构中具有特殊需要或者非英语背景的儿童提供资助的一种经费形式。这些普惠性的措施为特殊需要儿童接受学前教育服务提供了物质保障，同时也增加了学前教育的普及率，进一步增强了学前教育的公益性，体现了教育公平的价值取向。与新西兰相比，我国是一个人口大国，经济发展极不平衡，因此，加大对偏远地区、少数民族以及特殊需要儿童的扶持力度，设立各类教育扶持津贴，无疑将极大地改善我国学前教育的公平程度。

　　２．以“儿童为本”为理念，扩大儿童入园率

　　以儿童为本为理念，扩大儿童入园率，是新西兰财政性学前教育经费投入的价值取向之二。学前教育是教育阶段的起点，新西兰政府坚持一切为了儿童的原则，对儿童进行经费投入，从而扩大儿童入园率。这里的儿童入园率主要由注册总人数和每一个年龄阶段儿童注册人数所决定，因此，儿童入园率随着注册总人数与每一个年龄阶段儿童注册人数的增加而上升。自２０世纪９０年代以来，新西兰对学前教育进行了积极的改革，特别是对经费模式进行了创新，通过政府主导和市场机制结合，加大对学前教育的经费投入。因此，自１９９０年以来，儿童入园率有了显着提升。据新西兰教育统计局２０１１年学前教育年度报告显示，相比１９９０年，２０１１年儿童入园率增长了５２％。随着我国普及学前教育的需求日益强烈，不断加大对学前教育的投入力度，应成为我国坚持以“儿童为本”理念的基本表现。

　　另一方面，新西兰政府非常重视儿童的起点发展，故把学前教育经费设立为专项财政，包括每年的财政预算和决算，都是把学前教育作为独立的阶段进行经费投入，在投入机制上与其他教育阶段的经费投入相得益彰。具体而言，新西兰针为学前教育的各项发展设立了专门的经费，比如有为学前教育机构提供补助的学前教育补助金、为教师发展设立的学前教师教育津贴、为儿童提供免费教育机会的２０小时免费教育津贴、为偏远山区小规模注册的学前教育机构所设立的偏远地区学前教育服务年度补贴等等。这些专门的津贴计划在一定程度上为不同类型的学前教育机构、不同背景和文化的儿童提供经费支持，从而使学前教育机构的基础设施、安全设施以及儿童的入园率都有了物质保障。同时，在２０１０年，新西兰教育部颁布的《学前教育经费使用指南》，更是进一步在制度上明确了学前教育的独立地位，强化并践行着设立专项学前教育经费的理念。由此可见，建立学前教育经费专项财政制度，也将是我国完善学前教育经费投入体系的必然方向。

　　３．以建立合理的经费投入体系为根本，注重提升学前教育的质量

　　以建立健全的经费投入体系为根本，注重提升学前教育的质量，是新西兰财政性学前教育经费投入的价值取向之三。一方面，新西兰建立完善的学前教育成本分担机制。学前教育经费不仅包括国家和各级政府部门的财政预算和实际用于学前教育事业的经费，而且包括社会各种力量和个人用于学前教育的费用。学前教育经费的主要分担者是政府和家长，其分担的份额则由学前教育成本来决定。而学前教育作为一种准公共产品，政府应该承担主要的职责。在新西兰，政府对学前教育事业的财政性拨款是学前教育经费的主要来源，其他渠道的学前教育经费来源也很重要，包括企业和个人缴纳的交易税、教育公债、社会团体和个人缴纳的交易税、教育基金、儿童及其家庭所负担的部分费用等。然而，由于新西兰是高福利的国家，政府对学前教育经费的资助在８０％左右，而家长则承担学前教育的费用仅占２０％左右。这个资助比重反映了新西兰政府对学前教育的义务和责任，同时进一步明确了学前教育的公益性。目前，对于我国的经济发展水平而言，强调政府全额承担学前教育的投入不甚实际，因此，借鉴新西兰学前教育经费投入的成功经验、建立合理的成本分担制度将极具意义。

　　另一方面，新西兰政府特别重视师资待遇。学前教育师资建设对于一国学前教育质量的保障和学前教育事业的发展至关重要，而学前教师的待遇是保证学前教师队伍质量的关键因素。对学前教师的经费投入不足会导致优秀教师的流失或者优秀教师工作积极性的丧失，新西兰非常重视学前教师的发展，要求注册学前教师须持有由新西兰教师委员会颁发的执业证书。为此，教育部设立了“学前教师教育津贴”、“临时注册教师津贴”、“激励津贴”等一系列资助计划，包括学前教师的培训费用、学前教师的薪资待遇、学前教师的注册费用等都有所包含，旨在帮助提升学前教师的教学水平和发展质量。通过经费的投入，注册学前教师数量也取得了明显的提高，其中包括持有教师资格的教学人员、由教师委员会认证的注册教师、培训学习的教师都日益增多。整体来看，教师队伍的质量取得了明显的进步，从而推动了学前教育质量的整体发展。与此相比，我国对于幼儿教师的重视程度还有待加强，尤其是在幼儿教师待遇和资助等方面缺乏强有力的支持，因此，对于我国而言，设立各类幼儿教师津贴显得尤为必要和迫切，这无疑将有助于我国幼师队伍的整体稳定和发展，从而在根本上保障学前教育的质量。

　　［参 考 文 献］

　　［１］桂磊．关于财政性学前教育经费在幼儿园之间的分配问题［Ｊ］．学前教育研究，２００４（３）：４８－５０．

　　［２］庞丽娟，夏婧，张霞．世界主要国家和地区学前教育免费政策：特点及启示［Ｊ］．比较教育研究，２０１０（１０）：１－５．

　　［３］Ｍｉｎｉｓｔｒｙ　ｏｆ　Ｅｄｕｃａｔｉｏｎ．Ｂｕｄｇｅｔ　２００９：Ｅｄｕｃａｔｉｏｎ　Ｉｎｉｔｉａｔｉｖｅｓ［ＥＢ／ＯＬ］．