中国基金会立法问题探析引言

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　　【题目】我国基金会法律制度改革探究
　　【第一章】中国基金会立法问题探析引言
　　【第二章】基金会的界定与发展历程
　　【第三章】我国基金会法律体制的发展现状
　　【第四章】域外基金会法律制度的借鉴意义
　　【第五章】我国基金会法律法规的完善
　　【结语/参考文献】基金会法律治理体系构建结语与参考文献

　　1 引言

　　1.1 研究目的与意义

　　从"郭美美炫富事件"到网络疯传李亚鹏借嫣然天使基金会"假慈善，真敛财"所引发的争议，近年来，一系列关于基金会的负面新闻引起了社会的广泛关注，甚至几乎造成民众对于国内基金会的信任危机。笔者从 2011 年关注联合国儿童基金会开始，将目光延伸到我国基金会的运行与发展。非营利部门与政府部门、市场部门共为现代社会的三个基本组成部分。非营利组织是指不以盈利为目的，以关注公共问题为主、支持公益事业的非政府组织，其项目领域涉及公共领域的各个方面。基金会是我国非营利组织的重要组成部分，自上世纪八十年代开始，至今我国基金会已经经历了三十多年的发展。根据中国基金会网站 2014 年公布的《<基金会蓝皮书：中国基金会发展报告（2013）>

　　分报告之一：民政部登记的基金会 2012 年发展报告》的统计，目前在民政部登记的基金会已经接近两百家，这些基金会资金量庞大、内部治理完善、具有相当的社会名气和效应。到今天，我国基金会已具备一定规模，并广泛涉及慈善、环保、教育等多个领域，对社会福利、社会财富再分配等备受公众关注的重要问题产生着良好的影响，在我国现代社会发展创建的过程中所扮演的角色日益重要。相应地，基金会法律制度也在逐步完善之中。三十余年间，国家陆续颁布了大大小小的法律文件来对基金会进行规范和保护，从 1988 年《基金会管理办法》到由 2004 年《基金会管理条例》为主的一系列基金会相关法律法规，如今我国基金会法治发展建设已取得了一定的成果，但总体上看，仍处在基金会法律制度的摸索建设阶段。随着慈善事业的发展壮大，它在促进社会协调发展、减少社会冲突、填补政策漏洞方面的作用将日渐彰显，因而如何利用法律对基金会的发展运行进行保护和规范，如何利用法律通过支持基金会来壮大慈善事业，如何充分发挥基金会在"第三次分配"中的重要作用，便成为立法者、学者乃至整个社会关注的焦点。

　　当前我国基金会事业在主导慈善事业的背景下，频频遭遇发展瓶颈，所暴露出来的问题，根源之一便在于基金会法律制度的不完善。根据《<基金会蓝皮书：中国基金会发展报告（2013）>分报告-企业基金会研究报告》，单从企业基金会来切入，我国企业基金会存在地区、资产、资金投入和流向上的严重不平衡，而法律在促进和鼓励基金会的发展方面并没有发挥出应有的作用。为了顺应全球全球化国家和制度演进模式的潮流，实现"到 2015 年，基本形成制度完善，作用显着、管理规范、健康有序的慈善事业发展格局"的目标，加强基金会的法律制度建设刻不容缓。笔者以此论文，对我国当前的基金会制度进行了一系列剖析和探讨。我国基金会除需要进行大刀阔斧的政策改革外，更迫切地是要结合我国民主和法制建设，建立适应当前基金会实践需求的基金会法律体系，完善的基金会法律制度，规范、保护并刺激基金会的发展。

　　1.2 国内外研究现状

　　中国基金会以 1981 年中国少年儿童基金会的诞生为开端，直至今日历经三十余载，整个发展过程可以划分为四个阶段，即从无到有、三重监管、清理整顿、快速发展。1987年我国仅有两百多个相对规范的基金会组织，截止到 2003 年，已扩展到 3000 家左右的规模，从规模来看，发展相对迅速。基金会法律也在随之不断出台。从 1988 年《基金会管理办法》将我国基金会纳入法治化轨道，到 2004 年《基金会管理条例》的发布，我国的基金会法律制度得到了不断的完善。期间重要的法律规范包括《中华人民共和国公益事业捐赠法》（对公益事业的捐赠和受赠、捐赠优惠等环节进行了系统地规范）《基金会年度检查办法》《基金会信息公布办法》等十几部法律法规。2004 年发布的《基金会管理条例》承接《基金会管理办法》，仿照《公司法》的结构，对基金会的设立、组织机构等基本方面进行了规范，成为目前我国基金会法律监管制度的核心；2006 年《基金会年度检查办法》和《基金会信息公布办法》确定了基金会年检制度和信息公布制度，确定了我国基金会信息公开原则。上述法律法规与分散于《企业所得税法》《个人所得税法》《中华人民共和国增值税暂行条例》等法律法规中有关基金会税收调整的内容共同构成我国基金会法律制度。与此同时，理论界也对基金会法律监管机制进行了深入的研究。杨红良在《我国基金会制度研究》中全面阐述了我国基金会法律制度的发展现状；冯辉在《我国基金会的法律监管机制研究》和《从"基金会事件"看我国基金会法律监管机制重构》中对目前我国基金会法律监管制度的主要问题进行了检讨，并指明制度重构的方向；任鸿在《发展过程中非公募基金会问责机制探究》中从非公募基金会的角度出发，探讨了基金会问责机制存在的问题和重构措施；此外还有刘志明、张兴杰、游艳玲在《非营利组织在线信息披露质量影响因素分析-基于中国基金会的实证研究》中探讨了建立完善信息披露制度对于实现基金会有效监管的意义。由以上学者的研究可以看出，目前国内学界多将研究焦点放在完善基金会外部监管法律体系，重塑基金会监管制度上。也有部分学者聚焦于我国基金会的内部治理，基金会的组织机构、基金会管理人员的选用、基金会保值增值的理论基础和实践中的问题等都是学界争议的焦点。

　　美国的基金会法律制度代表了目前基金会法律制度发展的最先进水平。美国基金会也不过拥有短短一百多年的历史，但取得的成果却大大领先于其他国家。提及美国的慈善事业，便能立刻联想到多位享誉世界的慈善家，卡耐基、盖茨、戈登摩尔等企业大亨都对美国的慈善事业有着巨大的贡献。着名企业家兼慈善家安德鲁·卡耐基更被视为现代慈善事业的开创者，而卡耐基基金会也是最早的慈善组织之一。但真正使美国成为世界上独一无二的慈善之国的原因是：在美国，慈善不仅仅属于富豪阶层的，绝大部分的慈善捐赠来自于平民。据统计，超过四分之三的美国人会为慈善事业捐献资金，在美国，每个家庭年均捐款超过 1000 美元。美国人民对于志愿服务的热情在世界上也是罕见的，13 岁以上人口中，有一半的人每周平均志愿服务4个小时。全民对慈善的热情使得美国的基金会事业欣欣向荣，美国的慈善事业不仅关注文化教育、医疗卫生等传统领域，还扩展到妇女及儿童保护、环境保护、弱势群体服务等多样化、非传统领域。相应地，美国基金会法律制度也已经在相当程度上趋于成熟。《统一普通信托基金法》《美国非营利法人示范法》《美国慈善捐赠法》《国内税收法》等基金会相关法律包含了相当详尽的法律条文，为美国慈善事业每一环保驾护航。美国完善的基金会法律制度确保了捐赠的每一个环节都有法可依。值得注意的是，美国拥有完善的基金会税收优惠制度，《国内税收法》免税条款中关于慈善机构的条件，在实践中成为美国基金会的设立标准。同时，美国基金会重视内部治理，在基金会的管理运行、资金保值增值、专业人员选聘方面都形成了高效完善的体系。并且，美国法律为基金会设计了严格的审计制度和信息公开机制，以保证基金会运行管理的高度透明，保障社会大众和新闻媒体对基金会的监督权利。

　　从上可见，相对于以美国为代表的发达国家在基金会法律制度上的长足发展，我国基金会起步晚，发展较迟缓，基金会法律制度相对落后，存在着多方面的不足。

　　1.3 研究方法及创新点

　　本文以基金会内部治理机制和外部监管制度两个方向切入，选文切入点符合时代要求结合域外先进经验和国内基金会发展的具体国情，文章选取角度兼具理论及实践意义。

　　具体创新点有：

　　第一，主要从内部治理机制和外部监管制度两个方面对当前我国基金会制度进行剖析，并与国外基金会法律制度的发展现状进行比较，充分借鉴域外发展先进经验，探讨我国当前基金会制度存在的问题；第二，提出引入美国科学家基金会所创设的同行评议制度，从基金会的资助对象筛选程序入手，从内优化基金会内部财政管理和监督，从外保证基金会的独立自主和公益宗旨的实现。从而探讨利用类似同行评议制度这样的新颖的制度设计，来优化基金会的资金管理和行政监管体系，一举两得，还能保证社会财富资源不至于流失，提升基金会的信息透明化程度。