我国面临的反补贴现状及法律对策

　　据商务部统计，中国已成为全球反补贴调查的最大目标国，目前,全球 70%以上的反补贴调查针对中国。与反倾销和保障措施相比，反补贴是一项对中国外贸出口打击力度更大, 并且将来会使用更加频繁的措施。然而中国现行的应对反补贴案件的策略还存在很多问题，需要马上找出解决方案。笔者认为，当前有必要加大对反补贴的法律问题的研究力度，并积极探求我国的应对策略，这对于我国对外贸易持续发展至关重要。

　　一、反补贴的定义及特征

　　反补贴是指进口国反补贴机关，依法对造成本国产业损害（或损害威胁或阻碍）的补贴行为采取征收反补贴税（或价格承诺）等措施以抵消损害后果的法律行为。

　　WTO 的反补贴协议规则将补贴划分为三种基本种类，针对不同的补贴类别，能够采取的反补贴措施也存在差别：（1）禁止性补贴,是指 WTO 反补贴协议规定禁止任何成员方实施或者予以维持的补贴类型。（2）可诉补贴，指那些不是一律被禁止，但又不能自动免于质疑的补贴。他是在一定范围内允许实施的，但如果在实施过程中对其他国家的经济利益产生不利影响，因这类补贴而导致不利影响的国家政府就有权表示反对并可以采取相应的补贴措施。（3）不可诉补贴，指包括不具有专项性的补贴，给予基础研究的援助性补贴、贫困补贴以及鼓励农业研究开发等等补贴。这些补贴不是专门针对出口的，是 WTO 规则允许的。针对禁止性补贴及可诉补贴，既可以使用向世界贸易组织申诉，通过WTO 的争端解决机制授权而采取的反补贴措施；也可以由进口成员国根据其本国的国内反补贴法规通过调查对出口产品征收反补贴税。

　　二、我国所面临的反补贴现状及原因分析

　　（一）中国面临的反补贴形势及现状分析
　　入世以后，伴随着我国出口的快速增长，我国与国外的贸易摩擦也越来越频繁。尽管中国由于其“非市场经济地位”，于 2004年才首次遭遇加拿大对华产品反补贴调查，但截止到目前，中国遭受反补贴调查的数量已占 WTO自 1995 年反补贴调查数据统计的 21%。在世界经济下滑、贸易保护主义抬头这一国际背景下，反补贴正被包括美国、欧盟等发达国家视为对华贸易救济的新办法来保护国内商品免受“中国制造”的威胁。自 2007 年至今，我国已连续6 年成为全球遭受反补贴调查最多的国家，金属、钢铁、纺织和化工等行业纷纷成为国外对华反补贴贸易救济调查的主要目标。仅 2012 年一年，中国遭受反补贴调查的数量就占该年度 WTO 所有成员发起的反补贴调查总数中的 73%,调查中所涉及的产品范围较往年更加广泛，影响深远，实属罕见。

　　从近年来的反补贴案件中可以看出，国外对华反补贴表现出了以下几个特征：

　　1．反补贴案件涉及行业范围的广泛性
　　从涉案行业看，案件波及行业逐渐从钢铁、有色金属、纺织、造纸等劳动密集型、高耗能、高污染和资源性产品行业向信息产品、清洁能源产品等高新技术产业扩散。案件的调查范围，则几乎涵盖货物劳务税、所得税、财产行为税等所有主体税种，并且从初期的政策内容、法律依据为主，逐渐深入到政策背景目的、征收管理程序、报表数据层面。

　　2．反补贴调查给政府和相关企业带来过于沉重的诉讼负担
　　反补贴调查不像反倾销，是一个非常复杂的过程，这在短时间内是无法完成的。这是因为在反补贴调查过程中，对出口国的政策、措施等进行调查，需要出口国的政府和企业同时配合，反补贴调查一旦开始，政府和企业就将面对繁琐的问卷调查与高额的司法程序费用。过重的诉讼负担有可能导致大批中国的政府及企业因负担不起极其高额的应诉费用不能出庭为自己辩护，它们的选择往往只有一个,即撤出进口国市场。

　　3．复杂程度和受影响因素较反倾销更多
　　在实践中，反补贴作为我国近年来贸易摩擦的新热点，经常与反倾销这一贸易壁垒同时使用，但反补贴往往比反倾销更难以应对，不确定因素更多。如在中国光伏产品继续遭遇欧盟“双反调查”一案中，由于与中方达成“价格承诺”协议，一些中国光伏企业将被免于征收高额反倾销税，但对产自中国的太阳能电池及相关部件产品反补贴调查却仍在继续。

　　综上所述，中国面临的反补贴形势非常严峻，国外对华反补贴涉及的行业范围广泛，并给政府和企业带来了沉重的诉讼负担，应对调查的难度大，这些因素使得我国在应对反补贴中面临着巨大挑战。

　　（二）国外对华进行反补贴的原因分析
　　为何自 2004 年以后，国外对华反补贴案件不断发生呢?主要有以下原因：

　　1．进口国出于自身政治方面的考虑——贸易保护主义的延续和发展
　　中国的发展速度使得其他资本主义国家产生恐惧，“中国威胁论”等言论不断出现。在新形势下，反补贴已经成为一种贸易保护手段。对中国提起反补贴调查是出于对自己国家的产业保护、增加国内就业的需要，不仅可以有效的抑制中国发展，还能保护本国对外贸易。

　　在此背景下，发达国家除继续利用反倾销等手段削弱我国在能源、电子、化工等领域的竞争优势外，反补贴也随之成为了他们对抗中国对外贸易顺差的一大法宝。

　　2．中国入世承诺中已放弃过渡期特殊待遇
　　根据《中国加入议定书》“第 10 条”中关于补贴的规定：中国应通知 WTO 在其领土内给予或维持的、属《补贴与反补贴措施协定》第 1 条含义内的、按具体产品划分的任何补贴，包括《SCM协定》第 3 条界定的补贴。所提供的信息应尽可能具体，并遵循《SCM 协定》第 25 条所提及的关于补贴问卷的要求。根据 WTO有关要求，中国有向WTO其它成员国公布国内补贴政策的义务。

　　就实施《SCM 协定》第 1 条第 2 款和第 2 条而言，对国有企业提供的补贴将被视为专向性补贴，特别是在国有企业是此类补贴的主要接受者或国有企业接受此类补贴的数量异常之大的情况下。

　　中国应自加入时起取消这些规定；否则，其他成员国完全有理由根据 SCM 协定对中国出口产品征收反补贴税。根据中国的入世承诺，在面对反补贴问题时，中国并不享有《SCM 协定》第 27 条规定的缓冲期，缺乏足够的时间和机会对补贴政策进行全面的清理和调整，这使得中国在反补贴调查中处于不利地位。因此，我们可以看出，正是由于《SCM协定》规定，凡是世界贸易组织的任何成员均可依此对进口自中国的产品开展反补贴调查。更加雪上加霜的是，2004 年后，许多发达国家纷纷效仿美国制定《美国贸易权利执行法案》的做法，在其国内立法中规定，将反补贴法规适用于包括中国在内的“非市场经济国家”。此类法案为这些发达国家对我国出口产品实施反补贴提供了其本国国内法上的依据。这一举措，进一步加大了中国应对反补贴案件的难度。

　　三、中国应对国外反补贴的法律对策建议

　　（一）现阶段中国在应对国外反补贴案件中存在的问题
　　为了应对国外对我国的反补贴调查，我国根据 WTO的规则制定了相关的法律制定,并出台了相应的政策和措施,尽量避免引起反补贴调查的可能,并且着力于清除已经存在的禁止性补贴措施和政策，减少可诉讼补贴优惠政策。然而我国在应对反补贴案件中存在着很多不完善之处。主要为：

　　1．政府有关部门对反补贴认识不足
　　2007 年以前，国外对中国出口产品进行反补贴调查的案例相对较少，而且补贴一直都是我国经济宏观调控的手段之一，因此政府相关部门关注的重点和工作主要围绕应对反倾销及其它贸易壁垒展开，对反补贴这一贸易保护方式缺乏足够的认识和重视。在应对反补贴调查中，部分政府官员表现出:不了解，不积极，不配合，互相推诿的态度。导致我国在应对国外反补贴案件中总是处于被动地位。

　　此外，反补贴涉及政府部门较多，各级政府、不同部门对应对国外反补贴工作的认识也有着差异。部分各级政府、部门甚至对于给予过哪些企业哪些补贴，哪些补贴是 WTO 的《补贴与反补贴措施协定》所明令禁止的，都没有明确的认识。在缺乏相应的跨部门协调应对机制下,使得政府各部门之间以及政府与企业之间很难形成合力，政府和企业分别填写的调查问卷中无法完全做到一致回应。

　　由于以上的原因导致我国政府与企业在反补贴应对工作中陷入不利局面。

　　2．我国现有的部分补贴政策仍不符合 WTO《SCM 协定》的有关规定
　　目前，我国各地方法规、政策措施中仍然存在许多需要调整的补贴政策，不仅未被及时废止，甚至还在不断地被颁布。此类直接鼓励出口、刺激经济发展的补贴项目，属于 WTO《补贴与反补贴措施协议》中所指的禁止性补贴，容易成为国外反补贴调查的箭靶。如内蒙古乌海市海南区人民政府下达的招商引资优惠政策中规定：凡自营出口的企业，每出口创汇一美元，除享受国家、自治区、乌海市规定的补贴外，区财政另外补贴 0.02 元人民币。类似的补贴政策在全国各地区各级政府的公文里仍然屡见不鲜。

　　此外，还有一些政府给予企业的国际市场拓展补贴，也应该谨慎采取，如内蒙古为鼓励羊绒自主品牌走出国门, 拓展国际市场，制定了创建羊绒知名品牌奖励和扶持办法, 对收购国际化品牌和在海外以自主品牌开设直营店且销售额实现 500 万美元以上的企业，给予 300 万元人民币补助；对于在海外每注册 1 个自主商标并实现销售额 200 万美元以上的企业，给予 30 万元人民币补助。此类措施具有明显的鼓励出口的含义，容易引起争议。

　　3．应诉不积极导致正当贸易利益受损
　　虽然，自 2004 年我国就遭遇了反补贴调查，但是我国直到2009 年才真正采取措施应对反补贴。从已经发生的案例中可以看出，中国政府在大部多数情况下是被动卷入接受反补贴调查，往往措手不及，应对不足，而且缺乏针对反补贴案件的高端对话。

　　同样地，很多涉案中国企业的领导人员没有形成运用法律手段迎战反补贴的主观意识，企业内部也缺乏有能力应对反补贴的专业人才。最终，我们发现，能够积极应对反补贴的企业寥寥无几，大部分企业最终只能被动的接受了反补贴制裁，使企业遭受重大损失。

　　（二）相应的法律对策建议

　　针对上述问题，本文拟提出几点具体的法律对策建议，希望能对我国应对反补贴案件调查有帮助。

　　1．仔细对现行补贴政策进行清理与新措施的审查
　　在目前形势下，我国政府一方面要深入研究和学习WTO规则与国外反补贴立法的理论与实践，认真清理和调整与WTO规则不相符的补贴政策与措施。在出台国企改革、产业扶持等领域的优惠政策和措施时，要严格审查，防止不符合 WTO 规则和我国入世承诺的内容出现;另一方面制订与 WTO 反补贴规则不相冲突的新的补贴政策，以规避反补贴调查。

　　2．积极应对反补贴，提高对反补贴的认识程度
　　一旦中国产品受到他国的反补贴立案调查，企业应积极应对，配合相关国家的调查取证工作。美国对于原产于中国的铜版纸进行反补贴调查的案例的终裁结果就充分说明了企业积极应诉的重要性。在该案中，一直积极应诉的金东纸业由初裁时的20.35%的反补贴税率降低至终裁的 7.4%，而晨鸣纸业由于放弃诉讼，被征收的反补贴税率由初裁时的 10.90%上升至终裁的44.25%。除了涉案企业以外，行业协会也应该最大限度地发挥配合调查、组织应诉的职能。

　　3．充分发挥专家人才作用和工具价值
　　我国应对国外反补贴的实践经验少，相关领域的专业人才匮乏，所以要培训相关的知识，弥补漏洞，使有关政府部门官员与出口企业管理人员熟悉有关规则。现阶段我国面临国外反补贴形势严峻，因此需要加快速度，尽快形成政府、企业与社会共同应对反补贴案件的合力。而且还要充分发挥人才作用，从全国有关领域中的人才中，聘请专家研究美国、加拿大等国反补贴调查案中出现的问题，对全国各级政府现行的各类补贴政策进行缜密的审查，为各类补贴政策是否符合我国入世承诺以及《补贴与反补贴措施协定》的规定提供专家意见，调整有问题的措施，提高对反补贴案件的应对能力。除此之外，要在政府内部、企业内部大力引入或培养懂得WTO 法律规制的专业人才，在进一步应对具有复杂性和高度专业性的反补贴案件中发挥作用。

　　4．利用 WTO 争端解决机制应对反补贴
　　WTO 是一个相对公平、透明的平台，我国政府和企业应该摆脱“外国的水很深”的保守态度，积极的利用世贸组织的有关规则来扞卫自己的正当权益。当 WTO 其它成员国针对我国出口的补贴产品，提起反补贴调查时, 我国应根据实际情况考虑通过WTO 争端解决问题，积极利用 WTO 这一成熟的争端解决机制应对反补贴诉讼。

　　此外，针对反补贴涉及部门多，对反补贴应对工作的认识也不尽一致、协调不良等问题。笔者认为中国政府应当尽快建立单一的机构专门负责处理涉及包括反补贴等贸易争端在内的法律事务，以期提高国外对华反补贴案件的胜诉率。

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