四、遏制耕地非农化的法律对策分析
“理性的最大胜利是怀疑它自身的合理性。”①耕地非农化在乡村法治建设中固然有其一定合理性和独特价值，但国家治理结构的改变、快速城镇化的发展以及土地资源的愈发稀缺，使耕地非农化弊大于利，遏制耕地非农化的法律制度也滞后于现实。因此，我们须改变原有的土地发展观念，构建健全的土地资源保障法律体系，在工业化、城镇化进行的过程中更好的确保耕地资源不减损，确保农村的良性发展，使农、地、人形成良性互动。
（一）完善耕地保障立法、构建相关法律体系
市场经济在发展过程中固有的局限性和我国特有的土地发展模式都是耕地非农化的原因，然而，其根本原因则在于我国不健全的土地法律法规。实践中，与土地管理相关的法律法规的内容比较滞后，有些已不符合现代社会发展形式，缺乏实用性和可操作性。
1.及时修订《土地管理法》
《土地管理法》在立法方面存在的问题有：其一，农民的社会保障权被侵害，即最宝贵的资源，最廉价的价格，最永久的资源，最短暂的用期。其二，土地权益归属主体不明确，造成土地所有权的缺位，权属分配不清。其三，土地所有权被侵害。农民集体所有的土地处置权被剥夺，由于未最终形成土地市场化环境，农民集体所有的土地只能先经国家征收变成国有土地后才允许流转，在流转过程中容易造成主人翁地位的流失。其四，处理土地违法犯罪案件的司法机制不健全。
在现实中，对具体涉及耕地的处罚量刑过轻，对犯罪分子没有威慑作用。对《土地管理法》的修订，需要进一步体现如何强化地方政府征地保护责任，从体制机制上解决土地违法问题产生的原动力。②另外，在政府审批方面，中央和地方政府应减少行政审批事项，“简除繁苛，禁察非法”.总之，在具有针对性的法规制定上，相关制度要在《宪法》规定的准则范围之内进一步创新和完善。
2.以法规范政府的宏观土地管理
作为公共选择理论的主要奠基者，美国马里兰大学的曼瑟·奥尔森教授认为，从理性和寻求自我利益行为这一前提出发，并不能推论出具有共同利益的个人组成的利益集团有进一步扩大集团利益的趋向。
我国的耕地保护境况可以适用这一经济学阐释。农村集体组织相当于一个集团，其中的村民或村民组织相当于集团中的成员。面对耕地非农化，一些村民为了自身利益会违背集团管理制度，而最终丧失从制度中获得的利益，而此时又没有严厉的惩罚措施和执行措施的裁判者，因此所付出的代价是微乎其微的。鉴于此，集团内部的其他成员在放任这种行为发生的同时自身也会做出同样的举措，集团成员之间不仅缺乏采取行动的相关机制，与自身相关的利益驱动也是断裂的。
实践中，理性经济当事人为维护自身利益会合理地规避法律规定继而从事“不合理”行为。纵使对耕地保护的重要性从法律法规和提高公众意识的角度加以制定和宣传，对其会起到一定作用。但更为重要的是，依照奥尔森的“集体行动理论”需通过采取转变集体管理理念和管理规则才能渗透到个人。但现实中的土地征收相关法规在制定内容和形式上的紊乱和缺失不仅为基层政府提供了利益寻租平台，使征收依据、过程与结果缺乏透明度和必要性监督，也缺少保障农民主体参与土地流转过程的民主化，以及政府对耕地补贴、征收费用等方面的监督机制。
这些问题的解决不仅要变革政府的宏观土地管理机制，还要完善政府管理的资金投入机制。政府一直强调要依法足额地对被征收农村集体土地进行补偿，并相应地解决好被征地农民的就业、交通、住房等后续保障工作。各级国土资源部门在落实责任制度的同时要加强土地执法部门的建设，并会同有关部门开展不定期的执法检查，对严重违法违规行为加大处罚力度，建立稳定、协调的联合执法机制。土地执法部门更要始终坚守“土地公有制性质不能变、农民利益不受损、耕地红线不能破”的三个执法标准，实现维护国家利益和保障农民利益的根本性目的。
3.设立村级土地管理小组，确立其法律地位
由于我国大部分②耕地均在村一级的乡村分布，而现行土地管理人员的配备和管理机构的设置只到乡镇级，其中还普遍存在管理人员缺乏，干部素养不高、机构设置不合理以及疏于监管等问题。由于缺乏具有公权力性质的管理小组和私权利性质的调查、协调小组，以及监管组织的介入，很难察觉到违法用地、乱恳乱伐等破坏土地资源破坏的情形和遏制滥用耕地的违法现象，也使得侵占耕地与耕地非农化现象的频繁出现。因此，为分担土地登记等相关工作而设立村级土地监督和管理机构显得尤为必要。实践中，土地的登记和管理工作由国土资源行政主管部门负责办理，但是国土资源行政主管部门的人员冗杂，分工不均且机构编制混乱，无特定的专管耕地变更等方面的业务部门，且有些行政主管部门由于缺乏与群众之间的沟通和相关基层经验并不了解农村耕地变动的具体缘由和情形，在处理此类问题时容易造成误解和产生冲突。在立法上确认并设立村级土地管理小组具有合理性和正当性，村级小组成员大多是村集体成员，他们更加贴近乡村实际、了解农民真正需求，根据相应地自治规范能更好地处理相关纠纷和矛盾，在保障农民土地权益的同时，其在稳定乡村秩序方面也起到了不可替代的作用。？
4.加强耕地资源生态安全保障立法
当前，我国通过税收优惠政策和高科技的投入，粮食产量实现了“十二连增”,促进了经济的快速发展。但粗犷式的发展形式使得与耕地资源相关的生态环境问题日益严重，农民耕地收益低的问题也未得到彻底解决，我国依然可能会遭遇“粮食危机”.武汉大学刘耀林教授指出，在我国 1.2 亿公顷的耕地中，大约 8.3%的耕地受到污染，特别是长三角和珠三角地区。
这不仅对粮食和生态安全，也对几亿人的用水问题造成了影响，东北地区的黑土水土流失严重、黄淮海平原沙漠化趋势明显等问题就是很好的例证。
我国对耕地资源的保护已不仅关乎粮食安全问题，对维护农民权益问题、生态文明建设以及生态环境安全起到了至关重要的作用。因此，要尽快出台关于保障耕地资源生态安全方面的法律法规，以期维护我国耕地资源生态安全、农民根本权益和避免粮食危机。首先，这需要政府逐步降低耕地利用强度，以耕地实际利用价值来确定具体用途和范围，形成利用退出区、用途转换区和资源持续利用区等区域，实现耕地模块化经营，以便更好的体现其价值。其次，依据每年的粮食进口量、耕地资源的地区分布数量和不同地区的耕地资源生态分布特点等内容提出耕地资源安全保障实施措施，最终再以制定法的形式确立下来，在树立法律权威时更加合法合理地完善相关法律规定。最后，以立法形式促进对耕地资源的市场化监管和保障农民相应权益。农村耕地资源的流转市场正在不断形成和壮大，这涉及到耕地资源的所有权、承包经营权、发展权和使用权问题。因此，要限制耕地的非农化就要运用法律保障和政策指导，来确定农民权利，明确相关权利的转让条件和基本要求。
（二）依法确立刚性的惩罚和监督办法
随着新一轮的圈地热，一些地方政府频繁出现乱征、乱占、乱用耕地，以牺牲耕地资源为代价进行招商引资发展当地经济的现象，或以牺牲耕地资源为代价来追求政绩、盲目扩大城市规模、增加建设项目等短期行为，且针对这些行为往往无法形成有效制约。
政府的违法行为也促使民众对耕地进行私自处置，对耕地资源保护意识的淡薄、主体责任的缺失以及监管机制的不到位对农业发展和耕地非农化的规制产生了极其不利的影响。此外，地方政府行为也间接刺激了商家攫取土地利润的动机，因此，部分企业通过贿赂等非法手段与地方政府进行“合作”
以获取高额利润，这也在某种程度上推进了政府腐败趋势。政府与商家的行为缺乏法治监管和严格有效的惩戒措施。各级政府和土地管理部门对耕地的占补平衡负有督促、检查和监测责任，要监督制定详细的“占补平衡”方案，在用地批报时严格审查，补充耕地措施不落实、不批地。要对占优补劣、多占少补或不补的行为进行严厉惩罚，对补充耕地的计划和情况进行调查跟踪，实施动态监测，建立长效监督机制，直到占补达到平衡。在损坏耕地的惩罚措施上，我国刑法中只规定“非法占用耕地罪”一个罪名，且本罪的客观方面是“造成耕地大量毁坏”,定罪依据并不明确，量刑是处五年以下有期徒刑或者拘役。地方政府所作出的行政处罚大都缺乏法律依据，集体组织也没制定出相应地处罚规则，即除却刑法的规定外再无其他惩罚措施。大量企业在不健全的惩罚机制情形下为获取丰厚利润而非法买卖、占用和滥用耕地。这种现象体现出在保障耕地资源方面依法确立刚性的惩罚措施和监督机制的重要性和急迫性。因此，政府要指导集体组织在法律规定的范围内制定出集体内部的惩罚措施，行政部门要制定出明确详尽的处罚规则，特别重大的违法事项交刑事部门负责，由司法机关介入解决。在量刑上宽严相济，使处罚结果做到公正合理。只有这样，才能解决针对耕地资源保护的惩罚措施滞后性和无效性问题。
（三）拓展耕地非农化纠纷的司法解决渠道
将政府与公民基于土地的纠纷纳入司法解决轨道，用法律保障公民权益，合理扩大司法介入范围，加强法院对相关政府征地拆迁等具体行政行为的司法审查和监督力度，使其更具有效性与行政性。这不仅有利于城市及其郊区土地问题的解决，更推动了法治国家与法治社会的前进之路。政府在征地和拆迁中扮演着主导性和强势性的角色，而无论是征地，还是进行拆迁，其本质就是对私权利的一种侵犯行为。从法理层面上看，其是公权力的非合理性介入，这不可避免地会导致公权力与私权利之间的冲突。这些冲突背后的实质是政府与公民围绕着土地利益而进行的博弈。现实中，农业地区的土地纠纷多集中在农地权益归属的问题上。
行政部门征收耕地过程中农民往往处于弱势地位，自身力量很难与强大的行政权力相抗衡，加上权利观念和法治理念的缺失，以及缺失对救济途径成本的核算能力。大多民众去选择上访或私了等纠纷解决途径，很少会选择诉讼等公权力进行救济，司法在基层社会很难发挥相应作用。在解决征地补偿利益冲突问题中行政部门多通过运用自由裁量权，针对不同情况就运用不同策略。当遇到难以解决的土地补偿问题就提高补偿数额，相反情况出现时，就是对应补偿数额进行违法性克扣。司法监管和惩罚措施的缺失，违法现象的频繁出现，建设法治社会的迫切需求，使基层乡土司法模式①的构建具有重大意义。在乡土社会营造法治环境、构建乡土司法，不仅让老百姓能够近距离感受到司法的公平正义和方便快捷，也以一种间接形式加强了法治宣传。基层人民法院的派出机构是司法解决的先行者，人民法庭与普通民众接触最广泛，容易调查问题与解决问题，其鲜明性和生动性特点为法律与现实以及人与人交往间的复杂关系提供了更为直观的平台。同时，国家主导下的“普法”运动为构建基层“乡土司法模式”也创设了制度环境。基于此，人们关于土地的矛盾与纠纷应在制定法等正式制度范围内进行解决，而不是过多地依赖民间规范等非正式制度。而对“乡土司法模式”的构建应做到以下三点：
1.设立农村土地问题纠纷巡视员
乡镇司法所应让特定人员监督农村土地纠纷问题，但不应全程干预。当农民和行政部门发生土地纠纷时，巡视员应对行政部门进行监督使其做出合法性行政行为。若在合法性范围内能顺利解决，巡视员则只需记录相关程序和依据。若不能妥善解决，又不能进行协商，巡视员则应征询双方意见是否可以采取司法途径进行解决，或者在某种情形下直接进入司法途径。这不仅对行政机关在征收土地时形成间接有效的监督，还能防止纠纷范围的扩大化，并节约行政和司法成本。
另外，针对耕地非农化还可设立“民间巡视员”,重点监督镇村党员干部、农村土地流转问题和耕地使用问题等。“民间巡视员”可由村集体选举产生，也可在乡镇政府指导下民主选定，最终组成巡视组。
2.要有公开透明的乡村司法审判程序
司法部门的介入本就是为了公正高效地解决纠纷和冲突，以期彰显国家权威与维护公民的合法权益。农民处于弱势群体地位，更应坚持法律面前人人平等的宪法原则。除特殊情形外，应让纠纷双方均参与司法审判的全过程，严格按照法定程序作出正当性判决。针对乡村土地问题的农村基层审判方法本身就是能动司法的体现，也是一种农村基层的审判方法。
司法过程的能动性要求基层法律工作人员不可简单地依据法条进行断案，而应在整个诉讼过程中结合当地耕地非农化或者土地流转问题，并考虑相关因素，在发挥主导作用的同时作出利益最大化的判决。这不仅是对司法审判成本的节约，也保护了农户的合法权益，体现出司法的能动性和多样性。若一村的耕地非农化问题得不到乡镇政府和司法所的妥善解决，相关权利人又不能自行解决，这时司法机构应主动发挥引导作用。对处于困境中的农民和缺乏法规规制的乡村社会来说，用基层司法方式进行纠纷处理，能有效地维护与实现农民的合法权益、简化审理程序以及保障耕地资源的利用率，是比较理想的纠纷解决方式。
3.做好农村土地问题的法治宣传
建设社会主义新农村，不仅要满足农民的物质需求，也需要丰富他们的精神生活，民主法治、文明和谐的社会主义核心价值观念在农村经济、社会与文化发展中必不可少。然而，国家主导下的法治建设在农村的发展仍面临着诸多困境，受传统“无讼”观念、落后的风俗习惯等民间规范以及不健全的纠纷解决机制的制约，农村法治化的进程较为缓慢。因此，必须加强对农村法治教育和宣传，让法治在构建和谐农村、促进农村经济发展与保障农村土地资源中发挥重要作用。？
随着现代社会的快速发展，农民的维权意识和监督意识也逐渐增强，相较于传统乡村社会，现代民众更愿意用司法的手段维护权利。关于农地权属与土地利益所引发的纠纷，我们除了适用传统纷解决机制外，还可以在整合乡土司法资源和创新司法运行模式的基础上，运用更加有效、更低成本的现代土地纠纷解决机制。另外，应适应农村新常态、了解新形势，在创新理念的同时完善土地入市政策，给耕地资源以法治保障。并运用网络新媒体和自媒体等高科技手段大力宣扬法治精神，在政府指导下建立基层土地资源法治保护平台，积极更新相关法规政策。不仅要提高农户参与的积极性，还应让民众了解土地政策、法律规定和交易原则，确保农民和农村企业依法经营、公平竞争、诚实信用，自主决定其经济活动，维护农村交易安全与农户的合法权益。
进一步从源头上保障土地资源的合理利用与开发。知法才能更好的守法，守法才能更好的用法。大力宣传相关土地法规和土地政策，及时更新村集体宣传栏的法治信息与精神文明建设信息，明确政府和村集体各职能部门的设置和应尽责任，只有这样才能在纠纷产生时首先选择用司法手段来维护自身应有利益。
（四）增强耕地保护意识，转变土地保护观念
耕地非农化问题是由政府和部分民众的双重因素造成的。改革开放后，地方政府大力发展市场经济与唯“GDP”论等观点的不断强化，非法买卖耕地、恶意占有耕地、以牺牲耕地换取当地经济发展的现象频繁出现，使其对耕地缺乏应有的保护理念和保护措施，也促使政府和企业出现寻租之道，让问题进一步加剧。部分农民由于法治观念缺乏和土地保护观念薄弱，只看重眼前的短期利益未考虑长远利益，进而会出现滥用土地、不合理开发土地资源的现象。另外，一旦种植业未达到理想中的经济效益就会导致农户改变耕地用途，把大量耕地私自非农化，或出售于建小型房地产的商人，或自行经营非农产业，这些行为说明人们对耕地重要性的认识不足，政府对土地保护的力度不大。因此，转变民众传统农地使用观念与增强地方政府对农地保护理念是遏制耕地非农化趋势的必要途径。
为此，一是要在全社会深入开展以土地国情、国策为中心的全民国土观念教育，通过电视、广播、报刊等各种媒体宣传保护耕地、遏制耕地非农化的必要性和紧迫性，形成合理用地、依法用地、保护耕地的社会风尚。
二是要求各级政府领导正确处理好眼前利益与长远利益的关系，处理好发展经济与保护耕地的关系，处理好农民土地流转问题，做到土地为民所流转、耕地为民所保护，严格按照管控耕地非农化的法律法规用权，正确理解和执行政府政策和制度，确保我国农业朝着安全良好的方向发展。三是要运用法律规制使耕地非农化更加正当化，并在政府、社会和民众的共同努力下形成长效机制。农村土地入市后的市场经济精神应与现代法治精神相结合，明确各自的分工和职责，让政府、集体组织和农民在耕地非农化和土地入市问题上知法、懂法、守法、用法。
