浅议集体林权的改革和完善路径

　　从经济学和法学角度综合解析集体林权，对准确认识集体林权的内涵，进一步完善现行法规，促进集体林权制度改革具有重要意义。

　　一
　　
　　要正确理解集体林权的含义，首先应对“产权”有一个全面深入的理解。

　　property right在经济学界被译为产权，在法学界被译为财产权。有的学者认为，两者的内涵、价值取向，既有差异分歧，也有结合统一； 也有学者认为两者没有实质差别，只是考察角度不同。

　　黄少安（ 2004） 认为法学和经济学中产权概念的差异体现在四个方面，即对财产概念的使用不同、意识形态的反应不同、对产权关系的保护不同、对产权关系的描述不同。但是由于现实中绝大多数的产权关系都已经上升为法权，产权的界定、保护也依赖于法律，法律上没有得到及时反映的产权关系的处理，也依靠司法解释或向法律提出修改、补充的要求，所以，法律上的产权状况也基本等同于现实的产权状况①.潘石，张晓刚（ 2009） 从政治经济学视角对涉及产权观念的差异和分歧进行梳理。他们指出，近代的产权观念存在私有制依赖，而歧视公有制。他们认为，经济学为主，结合法学视角来看，产权是在法律规范和法权保障下的人与人之间的社会关系。屈茂辉，张彪，章小兵（ 2005） 对比经济学界对产权的理解和产权的法学含义，从“所有权”和“物”的层次上提出经济学产权和法学产权的相同点都源于英美法系的背景，产权概念在经济学和法学中的含义不同是由于两者的分析角度和价值取向不同。法学中的产权概念关注具体内容，其价值在于实现公平和正义； 产权作为经济学研究范畴，与交易费用、资源配置有机联系在一起，经济更加关注效率。

　　谭俊（ 2005） 坚持产权的概念只有一个，即权利束集合。法学和经济学对产权研究的差异只是角度的不同，没有实质差别。科斯定理中的产权概念因为包含侵权损害责任由何方承担的问题，所以他将产权界定为英美法背景下的产权概念（ 大陆法系不包含上述救济权） .经济学和法学对产权研究角度的差异体现在研究目的、研究内容等方面： 经济学是从经济制度与资源配置效率或收入关系分配角度研究和划分产权，目的是揭示客观经济关系，不需要对产权详细划分，也不具有操作性； 而法学对产权的划分是为了界定、保护或调整产权，直接涉及到当事人的权利，因而往往需要很强的操作性，所以划分得很详细。从研究内容上看，经济学的产权是一个综合概念，既包括所有权，也包括经营权、股权、土地使用权及工业产权等。法学上，产权被若干个专门的法律术语所具体化②.经济学界与法学界对产权的研究统一于权利束这一个概念中。

　　由上可知，经济学和法学关于产权的争论实际是经济学与法学基于产权内涵的一场对话，是经济学与法学的沟通。

　　两个学科关于产权的解析一直存在差异，但最终统一于实践，即产权的经济学理念应用于社会实践时，需要多个具体的边界合理、权责清晰的法学产权概念，以避免纠纷，达到效率与公平的统一。将经济学与法学关于“产权”的理解运用于“集体林权”这个概念，可以从多维度对集体林权进行解析。

　　二
　　
　　将经济学维度对产权的解析应用于集体林权的概念中，就是如何将集体所有的森林资源产权明晰界定给某一主体，发挥资源配置的最高效率③.我国集体林权的产权主体，不仅包括集体经济组织、林农，还包含集体经济组织以外的单位或个体承包人，产权主体多元，所以清晰界定集体林权，实际变为两个或两个以上个人（ 集体） 同时分别拥有同一物体（ 这里暂将集体林当作一个整体讨论） 的不同属性的问题，即集体林的所有权、使用权、收益权、处分权等权责在多方主体间的界定。

　　关于集体林权客体的边界，即集体所有的森林资源到底包含哪些内容？ 森林景观是否可以作为集体林权的客体？

　　有林地的产权界定中，林地和林木是分别作为单一客体还是作为统一客体？ 经济学界没有明确的标准和条件。“效用论”的角度可以对这些问题作出阐述。首先，物的核心应该是“效用”,没有效用的物从来不被经济学研究，也没有必要探讨这一客体的权能关系。森林景观有效用，所以应作为集体林权的客体之一。其次，应该明确： 一个物体如果可以具有不同的效用，且这些效用可以由不同的主体所拥有，满足不同人的需要，那么应该就这单一物设置不同的独立产权，以发挥其更多更大效用。林地的所有者和使用者可以不是一个主体，所以，林地可以单一物设置多项权利，发挥其多重效用。再次，集体林权客体究竟是独立的单一物还是合并的多个物，从充分发挥效用角度出发，可以不作为讨论的焦点。有林地的产权可以分别单独设置林地权、林木权，也可以设置有林地产权---复合型产权，产权的设置应服务于效用最大化的目标。

　　上述从经济学角度讨论了集体林权的多元主体和集体林权的多样客体，所以，集体林权的内容是产权主体对客体行使的繁杂权利束，包含所有权、使用权、收益权、处分权。

　　具体讲，集体林权的所有权包括集体经济组织对集体林地的所有权、对所属的森林（ 其他林地生物） 的所有权、村民或集体经济组织对林木的所有权； 集体林权的使用权也可称为集体林承包经营权，包括农民家庭承包经营权（ 使用权） 、公民或组织以招标、拍卖、公开协商等方式取得的承包经营权或者以有偿转让、合资入股、抵押等流转方式取得的使用权； 集体林权的收益权是指集体经济组织或公民从集体林财产营运中获益的权利； 处分权（ 处置权） 是指集体经济组织或公民对集体林财产的消费或部分权能转让的权利。四项权能相互交织、互为补充、共同作用，为权利主体带来尽可能多的经济利益。

　　集体林权在经济学维度的概念着重解决产权设置与资源配置效率的关系，然而，受信息不足、道德缺失等原因限制，市场中的资源配置不可避免产生的外部性无法通过“看不见的手”进行调节以实现“帕累托最优”①，要借助法权的强制力，通过管制、补偿、其他责任规则等以保障“外部性的内部化”,实现效率最大。

　　三
　　
　　法律对客观经济关系的描述和反映不只是一般性的意识形态，而是上升为国家意志，用“依法行使什么权利”来硬化、强调和保护既有的产权关系②。我国最早的《中华人民共和国森林法》于 1984 年 9 月 20 日第六届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过，1998 年进行过一次修订，是调整林业生产建设领域内国家机关、企业事业单位及其他社会组织之间以及它们与公民个人之间林业经济关系的基本的法律规范。除《森林法》之外，《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国物权法》等法规也有对集体林权的主体、客体和内容进行的严格细致解释。

　　《森林法》第三条、《民法通则》第八十一条第一款、《土地管理法》第十五条第一款、《农村土地承包法》第三条、《林木和林地权属登记管理办法》第四条界定了集体林权的主体可以是集体经济组织、集体经济组织内的家庭、组织成员，也可以是集体经济组织以外的法人单位或个人，但是“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（ 镇） 人民政府批准。”法规明确权利主体责任和义务的同时，规范了发包、转包的条件和限制。

　　关于集体林权的客体，《森林法》第三条、《森林法实施条例》第三条、《林木林地权属争议处理办法》第二条、《林木和林地权属登记管理办法》第一条界定了法权保护森林、林地和林木这些具体物客体范畴。它们既可以统一存在于一项权利中，也可以各自分离，权利主体可单独行使林木的转让权、收益权（ 权益形态的林木所有权可以不依附于林地权益，但是实物形态的未砍伐林木的权益通常依附于林地权益） .集体林权客体的法权描述是基于有形物所设定的，经济学界效用理论讨论的森林景观产权未在上述法规中给出解释。法权对集体林权繁杂权利束内容的规定可以从基本层面和执行层面归纳： 《民法通则》、《物权法》、《森林法》等相关条款规定了集体林所有权、使用权、收益权、处分权的权利范畴、取得方式、处置限制等基本要件； 《土地管理法》、《农村土地承包法》、《森林法实施细则》、《担保法》、《林木林地权属争议处理办法》、《林木和林地权属登记管理办法》等法则从现实操作层面详细解释了集体林权利束，尤其重点规范了基于所有权和使用权派生的流转、抵押、担保等用益物权的取得方式、流程、权利范畴、约束条件及责任。

　　四
　　
　　虽然现有法律、法规从各个方面规范了集体林权主体所享有的各项权利，但结合实际情况看，在集体林产权界定和保护方面还存在一些矛盾。

　　1、所有权的矛盾
　　《土地管理法》第 10 条进一步明确： 农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理； 已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各农村集体经济组织或者村民小组经营、管理； 已经属于乡（ 镇） 农民集体所有的，由乡（ 镇） 农村集体经济组织经营、管理。但在实际工作中，“村集体经济组织”、“村民委员会”、“村民小组”能否以及如何代表全体成员的利益，缺乏有效的细致操作办法，集体所有权往往成了村干部的所有权。

　　2、限额采伐制度与收益权的矛盾
　　《森林法》第五章 提到： “国家根据用材林的消耗量低于生长量的原则，严格控制森林年采伐量”,除“农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木”外都适用森林采伐条款规定。也就是说除了“农民自留地和房前屋后”“个人所有”的“零星林木”,无论集体所有还是个人所有，无论何种性质的林木都要按采伐许可的规定进行提前申请计划采伐，即对林木实行最严格的限额采伐管理制度。森林资源是具有生态公共产品属性的特殊资产，森林采伐的限制性规定虽然是出于保护森林资源，保持森林资源持续更新目的而定，但是对于林农和营林者来讲，权利主体的收益权和处分权由此大打折扣。

　　3、集体林抵押权法规描述未尽事宜
　　用林木所有权和林地使用权作抵押从金融机构获得融资，是加快林业发展的客观要求，但是关于林权抵押合法化的问题一直没有得到妥善解决。《农村土地承包法》第 49 条规定： 通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转； 《担保法》第 42 条规定林木所有权可以作为抵押物。但在可抵押的范畴内，《农村土地承包法》和《物权法》又以列举的形式规定了自留山和自留地等集体所有的土地使用权不可抵押，现实中林木和林地无法分离，如何对林木和林地的权益进行分离抵押的问题现行法规未给出解释。

　　4、承包林被划转为公益林的处分权问题
　　公益林是为维护和改善生态环境，保持生态平衡，保护生物多样性等满足人类社会的生态、社会需求和可持续发展为主体功能，提供公益性、社会性产品或服务的森林、林地和林木。国家根据地域林业发展状况、森林蓄积量调控等需要，会对林农承包经营的森林资源资产进行整体部署管理。

　　森林法对集体林处分权的规定往往限定在用材林、经济林、薪炭林范畴，意味着如果林农经营的承包林地被划入公益林或特种用途林后，相应的处分权会立即丧失。虽然国家划转承包林时对林农进行了补偿，林农也可以继续经营被划转森林，并取得相应工资性收入，但是被划转为公益林的补偿标准太低，远远不能回报林农的营林付出。

　　五
　　
　　集体林权的产权界定和保护可以从确权发证、落实收益权和处分权等方面加以强化。

　　1、确权发证，明晰所有权
　　对存在异议的林权界定和承包合同重新勘界、审核合同； 对以往承包流程不合规，承包手续不完整的按照法规程序补足手续，细致地做好林权档案管理登记。山东省林改办对现阶段林权界定的做法是： 不存在纠纷的林权、2002 年之后颁发林权证的认定有效，对 2002 年之前的林地承包合同重新审核； 涉及林权分配的决定、承包合同等重要纸质文件，相关人员需亲自签字确认； 林权“四界”由相邻的四界村民签字确认界限划分，避免日后产生地界纠纷并配合林业管理部门做好林权归属的档案登记、资料统计等工作； 在非林地上种植的林木，为了避免重复发放土地使用权证，同时又为了保障林木所有权人的权益，对其单独发放林木所有权证，登记树种、树龄、数量等详细信息。

　　2、落实收益权和处分权，保障林权主体的经济收益
　　利过合约约束各权利主体的责任和义务，降低交易费用，提高经济收益。首先，重点控制实现收益和处分环节的谈判成本、合约执行成本。以承包山经营合同为例，林地产权主体、原有林木与新造林木的所有权归属、承包者与集体的收益分成、承包期、承包地租等细则都需在纸质合同上详尽列明，减少未来潜在风险和产权纠纷①。其次，充分发挥政府监督管理和服务职能，切实从林农的实际需求出发，制定、推进地方性政策，促进林农增收； 充分发挥政府对市场失灵的纠偏作用，运用市场工具进行资源供求的调节分配，抑制少数干部的权利寻租。

　　3、坚持因地制宜和分类经营的原则，严格执行限额采伐制度
　　因地制宜、区分林种实行采伐限额管理。对经营者在自留山、承包地种植的商品林，遵循谁种谁有的原则，足额安排采伐指标，充分保障收益权； 用材林根据市场需求安排采伐指标，经营者可根据木材需求变化量和林木生产情况自行安排，自行确定采伐林龄和采伐方式； 采伐量实行累计原则，设立“采伐量账户”协助管理，即当年使用不了的额度可以结转以后年度继续使用； 对抚育的间伐林采取限额控制的办法，保证森林蓄积量持续增长。对公益林、防护林、特种用途林的采伐管制，可根据其生态区位的重要程度分类经营管理。

　　对生态区位极重要地区的公益林，实行最严格的保护措施，依法禁伐； 对生态区位较重要地区的公益林、环境保护林、风景林等实行限制性利用； 对立地条件好，不宜造成水土流失地区的公益林实行保护与合理利用相结合原则，建立既能保障森林资源消长平衡又能适应林业生产经营需要的公益林林木采伐管理制度，适度发挥公益林的林木生产职能。

　　4、创建激励型公益林产权制度
　　公益林具有的保养水土的功能与当地村民的个人利益息息相关。地方政府应着力增加财政公益林维护基金，遵循补偿价与公允市价持平的原则，增加承包林划转公益林的补偿金额。借鉴国外先进管理经验，加速林业补贴立法，保障补贴的连续性，加强和巩固制度的执行力和效率。