农村集体经济组织成员权的历史考察

　　第二章 农村集体经济组织成员权法律制度的历史考察

　　农村集体经济组织成员权的理论与立法、司法实践在我国经历了一个渐进的过程，最终《物权法》以"集体成员合法权益"的表述（《物权法》第 63 条第2 款）确定下来。农村集体经济组织成员权的确立不仅意味着一个法律概念的产生，更意味着以农村集体经济组织成员权为主线的一整套概念体系和规则体系的建立。对农村集体经济组织成员权进行历史考察，可以展现其发展演变过程，揭示其发展规律，并为创设符合农村集体经济组织成员权发展规律的法律制度提供有益启示。本章主要以农村土地制度发展中的几个重要事件的发生为节点考察农村集体经济组织成员权的历史演变。

　　第一节 集体所有制建立初期的农村集体经济组织成员权。

　　一、农村集体经济组织成员权的产生及发展路径。

　　1950 年《土地改革法》的颁布实施，拉开了我国土地所有制改革的序幕。

　　土地改革后，农民虽然取得了土地所有权，但这次改革并没有解决劳动力、农用机具、农田水利和田间道路设施等其他生产资料的不足问题。为了深化改革，农业生产的互助合作被提上了日程。《关于农业生产互助合作的决议》在 1953 年正式出台，根据该决议，农民劳动群众的互助组织得以建立，各种形式的农业生产合作社也在互助运动的基础上发展起来，这时的互助组是建立在私有财产的基础上的，互助组的生产资料是完全私有的，是社会主义的萌芽。

　　1955 年 11 月，全国人大会常委会会议通过了《农业生产合作社示范章程》，该章程对农业生产合作社的性质做了明确规定。在初级合作社阶段，在一定期间仍保留社员对已上交统一使用的土地和生产资料的所有权并给以相应报酬。由此可见，无论是互助组还是初级农业生产合作社，在本质上并未对农民所享有的土地和生产资料的私有制属性进行变更。因此，这时的互助组组员或初级合作社社员的成员权利还比较有限，并且更多的表现为财产性的权利。这种成员权与现在被《物权法》等法律法规所承认的农村集体经济组织成员权有本质上的不同，这时的成员权是建立在农民拥有生产资料私有权的基础上的，而现在所说的成员权的权利来源于农民集体所有权，因此，在互助组及初级农业合作社阶段，社会主义公有制背景下的农村集体经济组织成员权尚未产生。

　　1956 年，全国人大会议通过了《高级农业生产合作社示范章程》，根据该章程设立的高级农业生产合作社与初级社具有本质的不同，高级社按社会主义原则对主要生产资料的社员私有制进行了集体所有制转化，实现了私有制向集体所有制的过渡，并在此基础上衍生出了高级合作社的社员权，它是现代意义上农村集体经济组织成员权的萌芽。

　　1958 年，中央通过了《关于在农村建立人民公社问题的决议》。人民公社是建立在高度行政化的基础之上，为国家重工业化的战略目标而服务的革命浪漫主义联合体。因此，其出发点并不在于保护广大社员的社员权益。特别是在人民公社初期，社员的权益受到毁灭性的侵害与打击，虽然后经调整有所缓解，但是人民公社政社合一的性质、高度集中的管理体制以及农业服务于重工业发展的社会背景都决定了该时期的社员享有的权益难以得到切实保障，故该时期属于农村集体经济组织成员权的曲折发展时期。

　　二、农村集体经济组织成员权的特点。

　　根据上文所述农村集体经济组织成员权在集体所有制建立初期的产生及发展路径可知，这一时期的农村集体经济组织成员权具有如下几个方面的特点：

　　（1）在互助组及初级农业合作社阶段，农民联合劳动的基础仍然是部分生产资料的私有，与现代意义上农村集体经济组织生产资料公有的情况有本质上的不同，此时，现代意义上的农村集体经济组织成员权尚未产生。

　　（2）高级合作社成员的社员在高级合作社中所享有的社员权益是基于其高级合作社的社员身份，是以高级合作社集体所有权为基础所享有的社员权。可以认为高级合作社的社员权是现代意义上农村集体经济组织成员权的萌芽，但是，无论是其社员权的来源还是社员权内容方面都与现代意义上的农村集体经济组织成员权存在着本质上的不同。

　　（3）人民公社时期的农民集体经济组织成员权具有如下特点：①人民公社社员权的内容具有混合性。人民公社实行政社合一的体制，社员在人民公社内享有政治、经济、文化、生活福利等方面一切应该享受的权利，具有混合性；②承认社员享有多种财产性权利和民主性权利，特别是肯定了社员在各种决策形成中的作用；③仅仅在政策中规定有社员权的内容，却无与之相关的程序保障和实现机制。

　　第二节 家庭联产承包责任制建立后的农村集体经济组织成员权。

　　一、农村集体经济组织成员权的变革路径。

　　我国在 1978 年开展的农村改革是为了克服人民公社在制度上的各种弊端。

　　改革重点为两个方面，一是打破了"三级所有、队为基础"的统一经营模式，在农业经营模式上实现"包产到户"、"包干到户"的农业生产责任制；另一方面是实行政社分立，重新建立乡、民族乡人民政府作为政权的基层单位。在该时期中共中央国务院非常重视"三农"工作，颁布了一系列专门针对"三农"的政策，且以中共中央国务院一号文件的形式颁布，可以说，"三农"工作面临着前所未有的发展契机。

　　现行的 1982 年宪法在制定之初，仍然肯定了农村人民公社的提法，但是进一步扩大了家庭经营的范围，到 1999 年，《宪法》明确规定农村集体经济组织"实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制".1986 年制定的《民法通则》中明确规定，公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地的承包经营受法律保护。至此，宪法、民事基本法律均已循序渐进地确认了"家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制"的经营模式，即确立了农民集体财产的"公有私用"模式。

　　随着中央一系列"三农政策"的推进和一系列法律法规的颁布，我国逐渐确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的经营模式。在此经营模式下，一系列的立法逐渐确认了农村集体经济组织成员的各项成员权益，逐步形成了一个零散的、散见于各相关法律法规的成员权益体系。日益丰富的农村集体经济组织成员权极大地鼓励了农民集体成员参与生产、创造财富的热情，农村生产力得到了空前发展。可以说，该时期是我国农村集体经济组织成员权的迅猛发展时期。

　　二、农村集体经济组织成员权的特点。

　　家庭联产承包责任制建立后的农村集体经济组织成员权的内容随着一系列相关法律的制定及修改而逐渐丰富起来，具体表现为：

　　（1）1982 年宪法及 1986 年制定的《民法通则》确认了农村集体经济组织的经营模式，为农村集体经济组织成员对其所在的农村集体经济组织享有成员权提供了法律依据。并且，《宪法》第 8 条的规定明确了我国根本大法对土地承包经营权的肯定，《民法通则》中也有相关条款确认了农村集体经济组织成员的土地承包经营权；（2）《土地管理法》（1986 年及 2004 年修正版）通过一系列的法律条文明确赋予了农村集体经济组织成员以土地承包经营权、宅基地使用权、民主决策权、集体收益分配权及知情权、监督权等成员权益；（3）《村民委员会组织法》赋予村民对集体事务享有一系列的成员权益，特别是非财产性的权利，主要有选举权与被选举权、民主决策权、知情权与监督权等。虽然村民委员会与农村集体经济组织是截然不同的两种社会组织，但是鉴于我国农村社会的实际情况，很多地区的村民委员会和农村集体经济组织是一套班子，两套牌子，因此，可以将《村民委员会组织法》中规定的村民权益看做是农村集体经济组织成员权的某些子权利；（4）《农村土地承包法》的确立更进一步的明确了农村集体经济组织成员的土地承包经营权。《农村土地承包法》的颁布，不仅明确了土地承包经营权的物权性质，还确认了农村集体经济组织成员在土地承包经营权流转过程中以及以其他方式承包农村土地过程中的优先权、农村集体经济组织成员对土地流转过程中的集体收益分配权等。

　　第三节 《物权法》实施后的农村集体经济组织成员权。

　　一、《物权法》的实施对农村集体经济组织成员权的影响。

　　2007 年 3 月，全国人大次会议通过了《中华人民共和国物权法》，《物权法》中一系列关于农村集体经济组织成员权的规定具有开创性意义，表明我国农村集体经济组织成员权的立法进入了理性发展的新台阶。《物权法》对农村集体经济组织成员权的相关规定主要体现在农民集体所有权的相关条文中，具体而言有如下几个方面的典型规定与创新：

　　（1）《物权法》明确了农村集体经济组织成员对农民集体所有权财产的权利主体地位。农村集体经济组织成员的权利主体地位的明确，不仅对于肃清关于农民集体所有权本质的分歧具有积极意义，而且有利于更好地明晰和保护各个农村集体经济组织成员的合法权益，也有利于实现农村集体所有制和农村集体所有权制度的价值目标。

　　（2）《物权法》进一步确认了应依照法定程序由本集体成员决定的事项范围，这实际上进一步确认了农村集体经济组织成员民主决策权的行使范围。这对于保障农村集体经济组织成员的民主决策权的有效实现、促进农村集体经济组织内部的民主管理，实现经济民主均具有积极意义。

　　（3）《物权法》规定了集体经济组织、村民委员会、村民小组对本集体成员公布集体财产状况的义务，确认了农村集体经济组织成员享有的知情权。从私法角度而言，赋予农村集体经济组织成员知情权是鼓励农村集体经济组织成员积极参与农民集体事务的管理，是促使农村集体经济组织成员对集体经济组织管理人员的行为进行民主监督的重要基础。

　　（4）《物权法》规定农村集体经济组织成员享有撤销权。《物权法》规定农村集体经济组织成员的撤销权，对预防因农村集体经济组织管理者滥用权力而损害集体经济组织及其成员的合法权益现象的发生起到了一定的作用，也是农村集体经济组织成员维护自身合法权益的重要手段。

　　二、农村集体经济组织成员权的发展趋势。

　　党的十八届三中全会提出了"保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权"的改革任务。

　　这一改革任务主要有三个方面的内容：一是通过农村集体经济组织成员登记备案机制对农村集体经济组织成员资格进行具体界定，并在此基础上对农村集体经济组织成员所享有的土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权等成员权利进行保障；二是按照现代产权制度的标准，结合农村实际情况，通过土地承包经营权的确权登记与颁证工作的进行，明确农村土地承包关系，并根据现实需要，有计划的逐步探索土地股份合作等现代化发展形式；三是通过建立健全农村集体经济组织资产股份台账管理制度和收益分配制度，赋予农民对集体资产股份占有权、收益权。并在尊重集体成员意愿的基础上，有条件地开展农民对集体资产股份有偿退出权、继承权的试点工作。在条件成熟时，也可赋予农民对集体资产以股份抵押权、担保权的试点工作。通过对不同权能进行分类赋予，实现农民对集体资产的股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承等权益。