农村集体经济参与者权益维护存在的问题

　　第三章 农村集体经济组织成员权法律制度存在的问题及其成因

　　第一节 农村集体经济组织成员权法律制度存在的问题。

　　从法律上明确农民的农村集体经济组织成员权利，并对其有效实现予以制度化保障，已经成为新一轮农村改革亟需破解的瓶颈问题。对此，十八大报告、十八届三中全会公报等纲领性文件一再强调，"保障农民集体经济组织成员权利".

　　但是，现实中农民的实体性成员权普遍受到侵害，特别是集体组织本身的侵权；程序性成员权被严重虚置，成员意志无法充分表达，集体意志发生异化；成员的诉讼权被严格限制，借助非理性方式维权的事件层出不穷；各地的政策文件和司法意见效力低，分歧大，实践比较混乱。本文力图通过总结农村集体经济组织成员权法律制度在主体、内容、行使机制及救济机制等方面存在的问题来呈现农村集体经济组织成员权法律制度实现存在的问题。通过相关案例的分析可以最准确的获知农村集体经济组织成员权权利实现的现实障碍，笔者主要是通过从中国裁判文书网中搜寻相关案例来获得相应材料的。在搜索时，笔者分别以"农村土地"和"农村集体经济组织"为关键词进行搜索，获得了大量的案例材料。通过对这些案例材料进行筛选、整理、汇总，共获得几千份相关的案例材料，并从中抽取不同年份、不同地区的样本共计 120 份进行分析。

　　一、农村集体经济组织成员权主体的法律规定不完善。

　　虽然在《宪法》、《土地承包法》、《土地管理法》、《村民委员组织法》、《物权法》等法律中均有提及农村集体经济组织作为农村及城市郊区土地的所有者身份，但是没有任何一部法律具体规定农村集体经济组织的成员资格问题。在地方性立法中，虽然有的省市以地方立法的形式规定了农村集体经济组织成员资格的界定标准，但是仍然存在不少问题。首先，不是所有的省都以地方性法规的形式对农村集体经济组织成员资格界定问题作出规定，这就导致实践中仍然存在很多地方无法可依的情况；其次，在已有相关地方性立法的地区，其关于农村集体经济组织成员资格的界定标准的立法也是不相同的。当前人口流动性很强，很多涉及农村集体经济组织成员资格界定纠纷的当事方往往属于不同省市，这就会引发立法冲突问题；最后，由于有些地方的立法文件并不是由地方人大或地方人大常委会制定的地方性法规，有的地方仅以政府规章的形式作出规定，这就体现了立法层级低的瑕疵.

　　立法的缺位必然导致实践中农村集体经济组织成员资格界定的混乱，在有地方立法时，可能由于立法标准不同带来立法冲突，在没有地方立法时就会使少部分民众的利益被集体经济组织或村民委员会借"集体决策"的名义予以剥夺。

　　农村集体经济组织成员权主体的法律规定不统一导致实践中就农村集体经济组织成员资格认定问题发生很多纠纷。对该 120 份农村集体经济组织成员权益纠纷案件材料进行分析发现，其中有 90%以上的案件都涉及到成员资格的认定问题，而在这些涉及成员资格认定的案件中，主要是一些特殊人群的成员身份的取得与丧失问题。这些人员多为大中专学生、出嫁女及其子女、长期在外打工的村民、"空挂户"以及其他一些非常规的情形等，他们的成员资格认定障碍主要有以下几种情况。

　　（1）大中专学生。根据我国现有的户籍制度，为了方便管理等原因，农村户口的大中专学生可以将户口迁往就读院校所在地，在他们毕业后视情况决定将户口迁回原户籍所在地或者工作单位所在地。由此，就产生了大中专学生的农村集体经济组织成员资格问题：入学前为集体经济组织成员的，户口迁往学校期间，其成员身份是否保留；毕业后，将户口迁回原户籍所在地的，在办理户籍迁移期间发生的集体收益，其可否参与分配以及毕业后，其在城市找到工作并且被纳入企业社会保险的是否当然丧失成员资格等。实践中，有的村民小组就以该村民毕业时间与户口迁回时间存在时间差，而集体收益是发生在该时间差内或者该村民为大中专毕业生，其在外有工作为由而拒绝给予分配集体收益。

　　（2）出嫁女及其子女的成员权益。关于出嫁女的成员权益问题，通常又分为两种情况，一种是"嫁农女",一种是"嫁城女".对于"嫁农女",又有户口未迁、户口迁出后又迁回以及将丈夫的户口迁过来几种情形：对于户口未迁的，产生纠纷的原因多为其所在村小组认为其是出嫁女应当将户口迁出，因而不予以分配款；对于户口迁出后又迁回的，村小组会以其责任田已被收回，村民会议决定不予以分配补偿款为由而不给分配款;对于将丈夫的户口迁过来的，即"入赘婿"的情况，即使其所在经济组织认可"入赘婿"的成员身份，也会以村规民约或者其他理由而拒绝给予其与其他成员同等的分配款.关于"嫁城女",由于国家政策的原因，农村户口的女性与城镇户口的男性结婚的大多不能将户口迁往夫家，因而大多集体经济组织对于"嫁城女"的成员身份还是认可的，只有少数集体经济组织认为其为出嫁女，不再有集体经济组织成员资格，从而拒绝给予分配款.对于"嫁城女"而言，产生纠纷较多是因为其子女的成员身份问题。对于那些母亲为"嫁城女"其户口随母亲落户于农村的村民，部分村委会直接以其父亲为城镇户口，本组已给其母亲分配了收益款为由，不同意其参加分配;更多的村民小组以父母双方都对其有抚养义务为由而只给予其一半的分配款,并且这种处理办法多能够得到人民法院的支持。

　　（3）村民因长期在外打工而产生的纠纷。村民长期在外打工的主要有两种不同情况：一种是该村民虽然常年在外打工，但是其拥有自己的承包地，并在其在外务工期间将其承包地或是托付给亲友或是出租给他人，这种情况的村民的集体经济组织成员身份一般没有异议；容易产生异议的是另一种情况，即该村民在集体经济组织内没有承包地，且常年在外打工，其与农村集体经济组织的联系就只是户口在该农村集体经济组织所在地而已。对于这种情况的村民，当集体经济组织在分配集体收益的时候很容易被选择性的遗忘掉，或者以其长期在外打工，未在村内有生产生活，没有与集体经济组织形成权利义务关系等理由，认定其不具有本集体经济组织的成员资格.

　　（4）因"空挂户"现象而产生的纠纷。实践中容易产生纠纷的"空挂户"往往不是那些外来人口，通常是本村人口因种种原因而被认定为不再具有所在地集体经济组织成员身份，成为该组织内的"空挂户".对于这种认定，有的可以得到人民法院的支持，如该村民是因国家政策规定退休回原籍，户口转为农业户口，因家庭关系而拥有承包地，但其本身是享有国家退休待遇的情况;有的就不能得到人民法院的支持，如某集体经济组织认定该组织内的出嫁女不具有本集体经济组织的成员资格，是"空挂户"以及集体经济组织以村民在其常住人口户口本上职业栏中由农民转为待业，就脱离了农业而认为其户籍为所谓的"空挂户"的就很难得到法院的认同.

　　（5）其他情形下的纠纷。在现实中，除去以上几类较典型的特殊人员的成员资格问题，也存在着一些非典型的成员资格认定纠纷：有的村小组对于嫁入本村后离婚的妇女拒绝给予分配款，认为她们不再具有本集体经济组织成员身份;外来人员迁入本组织时承诺放弃村民待遇的，就该承诺的效力问题产生纠纷;对于全家户口迁往小城镇，但仍保留土地承包经营权，且未享受国家社保待遇的是否仍具有原集体经济组织成员身份的问题以及户口在集体经济组织所在地，且在集体经济组织内有宅基地，但因各种原因而搬出集体经济组织所在地生活的村民，是否具有集体经济组织成员身份的问题,等等。这些纠纷不像前述几类纠纷那么普遍，但是其问题的实质同上述几类问题相同，都是农村集体经济组织的成员资格认定问题。

　　二、农村集体经济组织成员权内容的法律规定不完整。

　　分析我国现行法律关于农村集体经济组织成员权的规定可知，我国现行法律对农村集体经济组织成员权的规定并不完整，不仅没能完整规定农村集体经济组织成员权利的内容，在现有的关于农村集体经济组织成员权利的规定中也存在着不少问题。

　　首先，我国现行法律中并没有系统的规定农村集体经济组织成员权的法律文本，关于农村集体经济组织成员权的规定是在不同的法律中作为个别条款被提及的。不同的法律有不同的立法宗旨，它们对农村集体经济组织个别成员权利的规定都是基于自身的立法目的作出的，从而使得这些规定在适用时受到了一定的限制。如《物权法》62 条的规定可以看做是农村集体经济组织成员享有知情权的法律依据。

　　此外，《土地管理法》、《农业法》也有相关规定，但是，这些规定都比较笼统，并未提及实现农村集体经济组织成员知情权的法律保障，并且这些规定在一定程度上限制了农村集体经济组织成员积极知情权的行使，即，农村集体经济组织成员只能消极的等待集体经济组织或者村民委员会、村民小组的相关作为来实现自身的知情权，而不能通过自身的积极作为实现自己的知情权。

　　其次，虽然我们从现行法律中总结罗列出了关于农村集体经济组织成员权的相关规定，但是这些规定多是通过文义解释或反面解释的方式间接得出的。这些关于农村集体经济组织成员权利的规定受限于规定该项权利的法律自身的立法目的，使得这些成员权大多只能解释为在法律规定的特定事项上的农村集体经济组织成员权。如集体其他财产和收益的分配（请求）权主要应当包括集体共同财产的流转、出租、经营所得收益，征地补偿款以及集体所办经济实体的经营收益等。农村集体经济组织作为集体土地的所有权人，其不仅享有所有权等权利，同时承担着相应的义务，使集体财产保值增值即是它的义务之一。当集体有收益时，作为集体的成员，他们理所应当的享有该收益的分配（请求）权。我国法律文件中关于集体其他财产和收益的分配（请求）权的规定有：《物权法》、《农村土地承包法》、《土地管理法实施条例》、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》，但是，这些法律文本都是在基于自身立法目的的基础上就农村集体经济组织成员的集体收益分配（请求）权作出规定的，就单个法律的规定而言，其都是不够全面的，只有将所有相关的法律规定综合起来进行分析，才能更好的理解农村集体经济组织成员的这一项成员权利。

　　再次，现行法律关于农村集体经济组织成员权权利内容的规定并不完整。前文提及，农村集体经济组织成员权是一种特殊的社员权，分析社员权包含的子权利结合农村集体经济组织成员权的特性可以总结出我国农村集体经济组织成员权所应当包含的权利内容。但是，现行法律关于农村集体经济组织成员权的规定并不完整，很多农村集体经济组织成员权所应当包含的权利内容，并未被纳入法律规定的范畴中，如《宪法》第 17 条第二款的规定可以看做是我国法律对农村集体经济组织成员享有选举权与被选举权的认可，除此之外，我国并没有其他全国性的法律法规对农村集体经济组织成员的选举权与被选举权作出规定。

　　最后，我国现行法律关于农村集体经济组织成员具体权利的规定上存在立法技术上的缺陷，使得农村集体经济组织的成员权利不能完全实现。如《物权法》

　　规定了农村集体经济组织有公布集体财产的义务，可以解释为农村集体经济组织成员的监督权，但是这一监督权明显是不完全的监督权，在这种情况下由于法律没有直接规定农村集体经济组织成员有查阅集体财产账簿等权利，这就限制了农村集体经济组织成员监督权的实现。

　　三、农村集体经济组织成员权行使的法律规定不合理。

　　农村集体经济组织成员享有成员权的目的在于确保在土地等集体财产实现农民集体所有制的背景下，赋予农村集体经济组织成员各种成员权益并予以保障，而最大限度地实现农村集体经济组织成员在集体中的成员权益。权利的实现依赖于该权利的有效行使，但是，我国现行法律关于农村集体经济组织成员权行使的法律规定不合理，其不合理之处表现为：缺乏对农村集体经济组织成员权实体性权利实现的保护性规定以及未能明确农村集体经济组织成员权程序性权利的行使机制。

　　因缺乏农村集体经济组织成员权实体权利保护性规定而产生的问题主要表现为农村集体经济组织成员的收益分配权受侵害。以案卷材料为基础进行相关问题的分析时发现，不论纠纷产生的原因为何，其中总有收益分配权受侵害的现象存在，面对现实中各式各样的纠纷，很难完整而准确的总结出收益分配权受侵害的具体表现。下面介绍几种比较常见的成员收益分配权受侵害的表现形式：

　　（1）特殊人员参与分配的时间有争议而导致收益分配权益不明。虽然《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条就农村集体经济组织成员参与征地补偿分配的时间做了明确规定，但是，在实践中，仍然会因参与分配的时间问题而产生纠纷。其中有几类比较容易产生纠纷的情形：①死亡人口参与分配的时间。最高法院的司法解释已经明确规定了分配补偿款的时间节点是"征地补偿方案确定时",但是在实际生活中，有决定权的村民委员会或村民小组往往偷换概念，将其换成"决定分配款时".这种偷换概念的行为就会损害到在这一时间差中去世的原集体经济组织成员的权益;新生人口参与分配的时间。虽然目前并没有统一的法律规定如何界定农村集体经济组织的成员资格，但是关于新生人口的成员资格，各个地方均默认只要其父母均是该集体经济组织成员，其出生后户口也登记在该集体经济组织所在地，其当然具有该集体经济组织成员身份，从而享有成员权。因此，只要新生人口在政府补偿方案确定时已出生且户口登记完毕即可参与该次分配。实践中，有的村民委员会或村民小组以村民决议为借口而排出除某些新生人口的分配权，导致了一些新生人口的权益受到侵害;其他情形。会因参与分配的时间而产生纠纷的，除去上述两类人员外，还有一些其他的情形：如典型的出嫁女问题，其争议焦点是出嫁女是否具有原集体经济组织成员身份，实质是出嫁女的收益分配权受到侵害，其表现形式即该出嫁女在其与外村人登记结婚后，未迁移户口时发生的分配款是否有权参与分配.

　　（2）虽承认其成员身份，但以各种理由拒绝其参与分配。在这类纠纷中，名义上作为纠纷一方的村民都是具有该农村集体经济组织成员身份的，但是仍然被拥有分配权的村民委员会或者村民小组以各种理由拒绝给与分配款。仔细分析这类纠纷就会发现，虽然他们名义上都具有成员身份，但是实际上，还是有一部分纠纷的实质是成员资格问题，因此，可以将这类纠纷分为两类，分别加以分析。

　　非因成员资格问题而受侵害。在非因成员资格问题而受侵害的案件中又有几种不同的情况：其一是未成年人因父母离婚而导致其收益分配权受侵害。村民委员会或村民小组虽承认其具有成员身份，但以其为未成年人其父母存在家庭纠纷为由而暂时拒绝给与分配款;其二是以其从未履行过村民义务亦未参加村民会议及其选举为由;其三是以其无土地承包经营权为由;其四是以其前夫有欠债，将以该分配款进行抵扣为由;其五是以其与该组织另一成员发生纠纷为由暂扣其分配款.这些理由看似荒诞，却是实际生活中实实在在存在着的，由此可见在我国现行村民自治的政治制度下部分村民的权益极易受到侵害，也反应了村民自治的一些漏洞；②因成员资格问题而受侵害。在这类纠纷中，看似村民委员会或村民小组是承认其成员身份的，但其实质上就是成员资格问题。这类纠纷的常见类型是村民委员会或村民小组以该村民属于嫁城女、嫁城女子女、嫁农女、入赘婿以及"其为嫁入本村的妇女，离婚后未迁户口，但其前夫又结婚了，本村只能给该男子的一个妻子以分配款"等等为理由而拒绝给以分配款或者只给部分分配款。

　　（3）其他收益分配权受侵害的情形。上文所述几种成员的收益分配权受侵害的类型只是其中比较常见的几种，还有很多很小众的案例，鉴于篇幅及材料的限制，本文也不能一一罗列出来，只能挑其中较典型一些案例供分析思考：①在农村集体经济组织进行股份制改造过程中，村民身份由农村集体经济组织成员转变为股东时，部分成员的收益分配权受到侵害;②由于家庭内部矛盾导致户内代表就分配协议签字确认后户内其他成员的收益分配权受到侵害.我国农村土地承包采取以家庭为单位享有土地承包经营权的制度，因而农村集体经济组织在分配收益时多采取每户选取代表人就分配协议进行讨论的方式进行。此时，若该家庭内部是和谐的，那么户内代表的态度即可以代表户内每位成员的态度，若该家庭内部是不和谐的，那么户内其他的成员可能因与户内代表持不同观点而导致合法权益受到侵害；③农户因土地承包经营权流转导致收益分配权受到侵害.未能明确农村集体经济组织成员权程序性权利的行使机制，导致实践中发生诸如程序性成员权被严重虚置，成员意志无法充分表达，集体意志发生异化、成员的诉讼权被严格限制等现象。农村集体经济组织成员权的实现不仅要求明确农村集体经济组织成员权的各项权利内容，更加需要明确农村集体经济组织成员权程序性权利的行使机制。

　　四、农村集体经济组织成员权救济的法律规定不健全。

　　健全的农村集体经济组织成员权的救济机制，应当包含农村集体经济组织成员的自力救济、国家行政机关的行政救济以及司法机关的司法救济。但是，我国现行法律并未就农村集体经济组织成员权的自力救济与行政救济做出规定。关于农村集体经济组织成员权的司法救济，也仅仅规定了农村集体经济组织成员享有撤销权，且关于农村集体经济组织成员撤销权的规定存在诸多限制，导致实践中农村集体经济组织成员的撤销权并不能得到充分行使。另外，实践中，农村集体经济组织成员的诉讼权被限制的现象也时有发生。因农村集体经济组织成员权救济的法律规定不健全而产生的纠纷主要表现为以下几种形式：

　　（1）农村集体经济组织成员的撤销权未能充分行使。就笔者搜集到的材料而言，在进行抽样后的 120 份案卷材料中，仅 3 个涉及到成员的撤销权，其中只有两个案件是直接以村民委员会或者村民小组的决议不合法请求人民法院予以撤销作为诉讼请求的。由此可见，农村集体经济组织成员虽然拥有撤销权，可是该权利却未能得到充分行使。成员撤销权未能充分行使的主客观原因可能有很多，从材料本身进行分析，在这三个案件中，法院的态度也可以在一定程度上反映出成员撤销权未能充分行使的原因：其一，法院以《中华人民共和国村民委员会组织法》为依据，认为"对于征地补偿费是否进行分配，以及分配方案的确定，属村民自治的范畴",因而判决驳回原告的相关诉讼请求;其二，法院直接认定关于收益分配的村民决议系村民自治事项，不具有可诉性.在这三个案件中，仅有一个案件中原告请求撤销村民决议的诉讼请求获得法院的支持，其支持的理由还是因为该村民决议的决议程序违法。根据这三个案件我们可以推测出法院就村民提出的撤销村民决议的态度是只进行程序审查，而不进行实质审查，这可能是村民自治的应有含义，但是也会带来村民自治的"多数人的暴政"现象。

　　（2）农村集体经济组织成员的诉讼权被限制。实践中，存在一些农村集体经济组织成员在行使其诉讼权时得不到法院的支持的现象，笔者根据搜集的材料，进行分析整理后总结出以下几种具体的表现形式：

　　第一，涉及计划生育奖惩的纠纷。在这类纠纷中，各地法院的态度是有差异的，有的法院认为"因涉及计划生育奖惩而发生的收益分配纠纷，应由有关行政部门处理，不属于人民法院受理民事案件的范围";有的法院不仅受理此类案件，而且支持计划生育外子女享有成员权以及支持独生子女享受计划生育奖励政策;第二，以成员资格界定问题不属于受案范围为由而不予受理。探讨农村集体经济组织成员权离不开成员资格界定的问题，由上文可知，我国立法关于成员资格界定的规定并不统一--部分省份是以地方性政府法规或者政府规章的形式作出规定、部分省市是在司法解释中就成员资格作出界定、也有省份没有就成员资格界定作出任何相关规定、也有部分省市在缺乏地方性政府法规以及政府规章的情形下，在相关司法解释中明确规定农村集体经济组织成员资格的界定问题，属于立法解决的问题，人民法院不受理农民就成员资格界定问题提起的诉讼。

　　在材料中，有一个案例即法院认定"原告请求确认其与其他村民一样享有土地安置补偿费待遇的诉求实际是请求人民法院确认其具有被告方集体经济组织成员的资格、身份，该项诉求不属于人民法院受理民事诉讼的范围。";第三，以涉及补偿款数额为由而不予受理。最高人民法院相关解释规定对于农村集体经济组织成员就土地补偿费分配数额提起的诉讼，人民法院不予受理。

　　实践中，有部分案例法院即以此条为依据而不予受理，但是，仔细分析案例会发现，法院在审判中未能充分理解该条的法理意蕴，仅仅因为村民起诉要求分配土地补偿费用***元就认定其诉求涉及土地补偿费用数额，从而认定其不属于人民法院民事案件的受理范围.笔者认为，最高法的司法解释之所以会作出该项规定是出于对村民自治的尊重，但是该尊重也应当是有限度的，即该项中"数额"应当理解为"数额的多少"（法院不就分配的具体数额作判决），而非笼统的"数额的有无",不能以起诉书中是否涉及分配数额而作为案件受理与否的依据。

　　第四，各法院就村民委员会与村民小组是否承担连带责任的态度迥异。关于村民委员会与村民小组的连带责任问题，各法院有两种对立的态度，即支持与不支持：支持村民委员会与村民小组承担连带责任的法院认为"村小组作为土地所有权人应当承担给付责任，村委会因共同决定给付款分配事宜而承担连带责任";不支持村民委员会与村民小组承担连带责任的法院认为"征地补偿款分配方案系村小组自主决定，对原告要求村委会给付补偿款的请求不予支持。"这类纠纷表面上是村民委员会与村民小组是否承担连带责任，实质上还是农村集体经济组织成员的诉讼权被限制的问题，因而也是值得学者加以深入分析的问题。