农村金融合作机购改革法制建设的不足与强化

　　一、农村金融合作机购法制建设现状

　　农信社改革与发展过程中,取得了一系列的斐然成绩,然而仍还存在一系列难点和问题,有待于进一步解决和完善.在合作金融发展比较好的国家,如德国、美国、日本,都有比较完善的农村合作金融法律.而我国农村合作金融的法制建设相对滞后,至今没有一部《合作金融法》,立法的缺失导致我国农村合作金融市场出现混乱局面.因此,我国急需制定《农村合作金融法》,以适应农村经济发展的需要,为支持和服务"三农"提供不竭动力.

　　二、农村金融合作机购改革法制建设中存在的问题

　　(一)农村信用社法律地位不明确

　　由于农村合作金融组织缺乏专门的法律、法规,即便有一些农村合作金融方面的法律法规,大都立法层级较低、立法分散,仅仅在局部地区或短时间内发挥作用,实践中缺乏有力的法律支撑.农村合作金融是农村地区的劳动群众组织的,主要为农民、农业和农村经济服务的合作金融.作为农村金融主力军的农村信用社,其性质、地位、设立、经营、监管、清算重组及财税货币政策等方面与商业银行的差异被忽视,只能依照现行的商业银行法律法规来实施.

　　一方面,体制的多变,农村合作金融机构合作的属性越来越趋于弱化,加上合作金融得不到法律的保护,造成部分信用社管理失控,经营业绩连年下滑,不良资产数量不断增大,成为目前金融业中的一个薄弱环节.

　　另一方面,一些行业部门对农村信用社采取歧视性政策,通过下发文件或与商业银行联合发文,规定所属系统的资金只能存入商业银行,不能在农村信用社开户,不能将资金存入农村信用社系统,这就不合理地限制了农村合作金融机构的正当权利.

　　(二)农村信用社法人难以形成有效的权力制衡机制

　　农村信用社的法人治理结构是参照《商业银行法》形成的,与农村合作金融机构自身合作制属性的运行和管理特征不相适应.这就使得农村合作金融机构的法人治理长期停留在"有了形式,缺乏实质内容"的阶段,难以形成有效的权力制衡机制.虽然已从法律形式上建立了"三会"制度,形成了以最高权力机构社员代表大会,决策机构是理事会,监督机构是监事会,执行机构是经营层(主任)的法人治理结构框架.

　　由于农村信用社现有产权制度的缺陷,形成了农村信用社的法人治理结构不健全、内部人控制现象严重、信用社管理水平不高的问题.一是社员代表大会难以行使职权.社员代表大会作为最高权力机构,拥有选举理事会、监事会的权力,审议理事会、监事会工作报告,对信用社重大事项作出决议等.

　　但在实践中,社员代表大会根本没有起到最高权力机关的作用,信用社的决策权往往掌握在经理层手中.

　　二是信用社高级管理人员的选拔程序流于形式.按照《农村信用合作社管理规定》,信用社的理事会、监事会成员由社员代表大会选举产生或更换.但在实际操作上,信用社高级管理人员多由地方政府和上级联社行政任命,社员大会、理事会、监事会只是完成形式上的法律程序,社员对信用社高级管理人员的产生并不起任何作用.三是信用社理事会理事长与信用社主任之间缺乏权力制约机制.信用社实行理事会领导下的主任负责制,理事会由社员代表大会选举产生,主任由理事会聘任和解聘,并对社员代表大会负责.而现实情况是,信用社主任多由上级联社指定,社员对管理人员的产生并不起决定作用,最终导致社员代表大会不能制约理事会,理事会不能制约信用社主任.四是监事会的监督作用没有充分发挥.监事会作为农村信用社的监督机构,却非信用社的必设机构,许多信用社根本就没有监事会,即使设立监事会的,由于缺乏监事会的工作程序和制度保障,其成立也形同虚设.而且在有些地方,监事会成员的任命事实上由内部经理人决定.

　　(三)行业管理体系和金融监管体制不完善

　　根据1996年《国务院关于农村金融体制改革的决定》,对农村信用社的业务管理权归县联社,由县、乡两级农村信用合作社直接办理农户存贷业务经营,实践中存在以下不容忽视的问题.一是在信贷管理中,农村合作金融机构管理部门制定的制度在有关法律面前效力等级偏低,农信社没有"后台"支撑,处于天然弱势地位.二是由信贷管理权限的约束而产生的农信社乡县地三级分级审批制度,在分级审批、信贷责任界定中存在法律缺陷,容易引发法律纠纷.三是由国家银监会代人民银行履行金融监管职责,对待农村信用社时必须与商业化的金融机构分类操作、恰到好处.

　　三、加强农村金融法制建设必要性

　　我国应从明确农村合作金融的性质和地位、建立支持和服务"三农"的长效机制、促进农村合作金融机构自身规范发展及健全和完善我国金融法律体系等多方面考虑,尽快启动立法程序,制定农村合作金融法,完善农村合作金融法律体系.

　　要借鉴国际先进经验,遵循国际惯例,结合我国发展实际,通过积极构建和运行规范的长效服务机制来保障农村信用社的稳健经营.给予农村合作金融机构股相关政策优惠,力争使农村信用社成为公益法人、非纳税团体,减免税赋,轻装上阵,给农信社的发展和壮大创造一个宽松的外部环境.人民银行要继续支持农村合作金融机构改革,综合运用市场自办参与、政策扶持和监管约束的合力,引导农村信用社不断完善法人治理结构,建立完善财务健康、内控严密、治理有效、服务"三农"的市场主体.