新修预算法背景下强化地方人大的监督工作

　　新修订的预算法即将于 2015 年 1 月 1 日起实施。这部历经10年，跨3届人大，4易其稿，征集3.4万多条公众意见，终修成真身的新预算法不可谓不是“牵一发而动全身”。那么，这部在法学家眼中事关社会福祉的经济宪法，在百姓眼中过去很远、现在重要的民生账本，会为地方人大及其常委会的监督工作带来哪些实质性的变化，地方人大又将为此做好哪些准备，迎接新的挑战呢?

　　从国外经验看，审查预算是议会最重要的职责，议会通过对预算的控制实现对政府行为的有效监督。而在我国，近年来，人们对预算的认识日益加深，对人大普遍流于形式的审查监督亦不再满足，少数地方人大还有一些预算决算监督方面新的尝试、成效和经验。即使在预算法修改的整个过程中，各方强烈呼声、修改建议也超乎以往。笔者以为，当前，就地方人大及其常委会来讲，贯彻落实新预算法，加强人大全口径预算监督，应着力做好以下几方面工作。

　　一是要将学习消化、提高认识作为行权基础。就修订后预算法的立法宗旨而言，从“政府管钱袋子”到“管好政府的钱袋子”这一重大转变，直接影响人大权力监督的深化。政府从过去的预算管理主体从今而后变为管理对象，意味着人大对预算的审查监督从过去“虚”的形式要转变为“实”的内容。再者，就新预算法的修订条款看，其三审稿比现行预算法新增的21条法条中就有8条是强化人大权力的，四审稿则又进一步突出了人大对政府重点投资项目的审查监督。此外，从新预算法的具体内容看，无论是预算的编制、审查、批准、执行、调整和公开，还是决算和监督，较现行法更加细化、具体、明确。综合这三点，地方人大及其常委会为此要有责任更强、任务更重的充分认识，切实抓好法律条款的学习消化，掌握人大监督的程序要求和实质内容，为审查批准预算、监督预算执行夯实基础。

　　二是要把做好当前、及早衔接作为眼下急要。2015年是新预算法施行的第一年，从新预算法通过到正式实施的时间比较紧迫。预算的编制一般都在头年年底前就开始操作了，与地方人代会召开的时间相距也不过两三个月而已。因此，地方人大常委会特别是县级人大常委会和乡镇人大，在目前人员力量不足的情况下，更要及早做好衔接工作，提前介入政府2015年预算的编制过程，督促落实新预算法相关规定，进一步规范预算编制行为，体现新预算法对预算编制真实、完整、独立、衔接的总体要求。

　　三是要有立足长远、积极应对的关键措施。贯彻实施新预算法是今后很长一段时期内人大及其常委会的重点工作。针对新预算法修订的亮点、折射的改革方向，作为省级人大常委会，关键要做好新预算法实施的立法配套工作，在中央修订预算法实施条例后，抓紧制定有关预算审查监督的决定或者地方性法规，加快形成比较完善的现代预算制度，增强新预算法的可操作性、可执行性。作为市级以下人大及其常委会，则需要根据新预算法强调的重点环节，如预算的编制、征收、支出、调整、绩效、公开、举债及问责等等，制定出台相应的实施办法和具体的操作规程，切实承担起人大权力机关科学监督政府预算的职责，让政府取自纳税人的每一分钱都用在刀刃上。

　　四是要做提供保障、增强能力的细致安排。在人员保障上，目前县级以下人大常委会的现实状况不容乐观。县级人大常委会一般由财经工委承担预算初审职责，在预算编制过程中，主要由财经工委的一正一副2名主任开展调研活动，了解编制大体情况，形成审查报告初稿，即使到人代会上，也面临着预算审查委员会人员少、业务不精的难题；乡镇人大只设正副人大主席和人大秘书，其预算审查监督就更加难以进行。这就需要操作性更强、更加完善的上层机构设计来加以保障。其次，要采取措施，强化培训，有效提升预算审查人员的专业能力和水平。

　　第三，根据新预算法的诸多如初审预算草案时间的提前、审查预算前听取选民和社会各界意见等细节要求，要在活动组织上下工夫，细致考虑，精心安排，确保法律规定落到实处，增强人大监督实效，充分发挥出财政在保障和改善民生、推动经济社会发展中的重要作用。