分析湖北村级债务来源和用途结构

　　一、引言

　　上世纪 90 年代以来，随着乡镇企业的衰落和分税制改革的推进，以及各地愈演愈烈的各种达标活动的开展，村级债务迅速增加。农业部 1998 年统计数据显示，全国村级债务高达 1483 亿元，村均负债 20 万元，截至 2012 年底，村均债务余额增至 50多万元。村级债务的爆发式增长严重威胁了村级组织的运转和农村社会的稳定，引起了决策层的高度关注。然而，由于缺乏理论的指导和强有力的手段，村级债务化解取得的成效甚微，甚至还有不断增加的趋势。村级债务的愈演愈烈也引起了学术界的广泛关注。贾玉群指出江苏省宜兴市太华镇村级债务存在负债面广，数额大，债务结构复杂，债务硬债权软等特点。脱离自身经济实力，盲目举债办企业，收不抵支、税费收缴不利、村级财务管理不规范、历史性欠账是村级债务形成的原因。

　　朱雅玲、肖海舟发现，湖南省娄底市娄星区村级债务的构成为兴办企业负债占 12%,村级日常开支负债占 25%,公益事业负债占 40%,借款垫付债务占 10%.（p164-166）黄彬红认为黄岩区的村级债务规模总体较大，且分布不均衡；村和村之间的债务规模存在明显的差异，且具有一定的阶段性特征；部分村的偿债能力较低，村级债务风险较大。[3]（p77-80）陈石山指出，村级债务的成因主要有财务管理混乱负债、盲目兴办企业负债、供养人员过多负债、“政绩”工程负债、完成税费任务负债、制度缺陷导致负债。[4]（p143-145）江观伙提出，现行体制上的缺陷是村级债务形成的根源。[5]（p17-20）王习明、贺雪峰等提出，税改前不合理的财税制度是村级债务形成的主因。[6]（p58-63）陈东平、褚保金指出，教育负债、村办企业负债、村办公益负债对村级债务的增长存在显着推进作用，招待费、农业税与合作基金会借款形成的债与村级债务反向变动，村组干部报酬、村上缴乡统筹、上缴部门收费罚款所形成的债与村级债务的关系不显着。

　　刘玉芝、沈文玮指出，我国村级债务具有西部地区偏低、东部地区偏高；落后地区偏低、发达地区偏高的地区分布特征，唯有区别不同情况进行分类处理、分块化解，先解决村集体和农民之间的债务，我国村级债务化解工作才会有实质性突破。[8]（p74-76）吴晓明指出，从债务用途来看，村级债务主要分为兴办企业形成的处置型债务，公共设施建设引发攀比型债务，弥补日常开支滋生补充型债务，应付未付款产生垫支型债务。村级债务的防范及化解应该遵循“防止发生新债，分类化解旧债”的原则，实行多管齐下综合治理。[9]（p58-59）邵小儿提出我国应该采取多途径化解旧债，加大政策扶持力度，开源节流并举，健全化债工作机制，加大监督检查力度来化解村级债务。[11]（p56-58）张洪富提出为了化解村级债务，我国应该采取由政府主导，采用财政资金化债，清理债权债务化债，采取措施遏制新债发生，发展壮大集体经济，增加集体收入，创新偿债方式，挖掘偿债潜力等措施。[12]（p209-210）曹宗平、杨卫军等指出，为了化解村级债务，我们可以从创造集体收入、简化村级治理结构、村账乡管多个方面同时着手。[13]（p22-26）总体上看，已有研究成果对于认识、了解村级债务具有很好的参考作用。然而，现有成果大多是比较笼统的定性描述，缺乏深入的定量分析，导致得到的结论缺乏有说服力的支撑。为了弥补这些缺陷，本文利用湖北省村级债务的数据，运用主成分分析方法，从村级债务来源和用途结构两个角度对村级债务进行深入分析，并依此提出化解村级债务的对策建议。

　　二、湖北省村级债务总体情况分析

　　（一）村级债务负担重，覆盖面广

　　从实际掌握的数据以及实地调查的情况来看，湖北省村级债务是一个普遍存在的问题。据统计，2003 年锁定的截至 2012 年底湖北省村级组织债务总额为 1780728.40 万元，债权总额为 1270748.10万元；如果以 4 亿 / 年的增幅计算的话，2012 年底实际村级负债新增应为 40 亿元，我们预计湖北省目前村级债务的实际总额大约在 220 亿元左右。在农村人口人均负债强度方面，2012 年湖北省农村人口人均负债是 662.66 元，其中，武汉市、黄石市、荆州市、神农架林区、潜江市、襄阳市、十堰市、黄冈市、孝感市、咸宁市、随州市、恩施州和荆门市低于全省平均水平，仙桃市、天门市、宜昌市和鄂州市高于全省平均水平。

　　在全部 26370 个行政村中，负债村数量为24470 个，比重为 92.80%,村均负债达 72.77 万元；无负债村数量为 1900 个，比重仅为 7.20%.几乎是乡乡欠钱，村村有债。与全国同期水平相比，2012 年全国乡村负债率大约为 65.00%,村均负债约 50.00万元，可见，湖北省村级债务负担和覆盖面远高于全国平均水平。全省 2012 年村级债务分布具体情况可见表 2.

　　（二）从债务来源结构看，债权主体以个人借债为主

　　湖北省农业厅经管局提供的数据显示，向个人举债是村级组织负债最主要的来源。据统计，截至2012 年底，湖北省总额为 1780728.40 万元的村级债务中，从个人处获取的借款最多，其数额为1140491.20 万元，比重为 64.05%.其中，襄樊市个人借款债务的绝对数最大，为 153905.00 万元，神农架林区的绝对数最小，为 131.00 万元。位居第二位的为单位借款，数额为 241160.60 万元，比重为13.54%.其中，襄樊市单位借款债务的绝对数最大，为 31746.00 万元，仙桃市的绝对数最小，为 146.00万元。位居第三位的为从银行与信用社等金融部门获取的贷款，数额为 209240.10 万元，比重为11.75%.其中，黄冈市金融机构借款债务的绝对数最大，为 85808.00 万元，神农架林区的绝对数最小，为 523.00 万元。位居第四位的为其他借款，数额为189836.50 万元，比重为 10.66%.
 

　　（三）从用途结构来看，公益性用途相对集中

　　据统计，截至 2012 年底，湖北省总额为1780728.40 万元的村级债务中，教育支出、道路建设、兴修水电设施和文化卫生支出等公益性支出最多。其中，教育支出 136593.90 万元，比重为 7.67%;道路建设 486300.40 万元，比重为 27.31%;兴修水电设施 172655.30 万元，比重为 9.70%;文化卫生支出 67351.70 万元，比重为 3.78%;其他方面的支出为 155031.00 万元，比重为 8.71%.位居第二位的为应付款项，数额为 408826.30 万元，比重为 22.96%.

　　位居第三位的为生产性支出，数额为 271587.40 万元，比重为 15.25%.位居第四位的为管理费用，数额为 82382.50 万元，比重为 4.63%.
 

　　表 4 2012 年湖北省村级债务用途结构数据来源：湖北省农业厅经管局。

　　三、湖北省村级债务来源结构和用途结构的主成分分析

　　（一）湖北省村级债务来源结构的主成分分析

　　首先，我们对湖北省村级债务的来源结构进行分析。在这里，我们将村级债务按照来源分为银行贷款本金、银行贷款利息、信用社贷款本金、信用社贷款利息、合作基金会借款本金、合作基金会借款利息、单位借款本金、单位借款利息、个人借款本金、个人借款利息、高于国家利率的个人借款本金和高于国家利率的个人借款利息等 13 个小类，采用 spss17.0 软件对我省 2012 年村级债务的数据进行主成分分析。主成分分析结果表明，主成分有两个，其中，第一个主成分包含的信息量为 71.498%,第二个主成分包含的信息量为 12.953%,两者信息量累计达 84.451%,超过了 80%,表明这两个主成分反映了绝大部分信息，具体如表 5 所示。我们再利用具有 Kaiser 标准化的正交旋转法，可以得到主成分得分系数矩阵，抽取对村级债务影响比较显着的因素，我们可以得到表 6.
 

　　我们对表 6 进行分析后可以发现，主成分 1 中银行贷款本金、银行贷款利息、信用社贷款利息、高利率本金和高利率利息因素的影响系数分别为0.207、0.182、0.197、0.218 和 0.204,因此我们定义主成分 1 为银行因子；主成分 2 中合作基金会借款本金、单位借款本金、个人借款本金和其他应付未付款因素的影响系数为 0.297、0.291、0.284 和 0.198,因此我们定义主成分 2 为非银行因子。

　　对表 6 的系数继续进行分析，我们发现：从债务来源的角度来看，银行贷款本金、银行贷款利息、信用社贷款利息、高利率本金、高利率利息、合作基金会借款本金、单位借款本金、个人借款本金（包括高利贷）、其他应付未付款对债务的贡献度相对较大，其中，合作基金会借款本金、单位借款本金、个人借款本金的影响系数分别达到 0.297、0.291、0.284,它们的影响系数是最大的，这说明这三个因素，即非银行因子是使得村级债务增长的最主要因素。其中缘由是：随着村级债务问题日益凸显以及正规金融机构日益市场化、规范化，村级组织向银行、信用社等正规金融机构借款越来越困难，因此非正规渠道，如合作基金会借款、单位借款和个人借款成为村级组织借款的主要来源，而非正规渠道贷款的利息一般都高于国家规定的利率，由此可见，高于国家利率的非正规渠道的合作基金会借款本金、单位借款本金、个人借款可能会成为引爆村级债务这一不定时炸弹的导火索。

　　（二）湖北省村级债务用途的主成分分析

　　接着，我们对湖北省村级债务用途结构进行分析。在这里，我们将村级债务按照用途分为兴办企业投资、村集体经营支出、教育支出、道路建设、卫生支出、村组干部报酬、招待费用、国家税收、部门收费罚款、乡统筹费和其他等 11 个小类，采用spss17.0 软件对湖北省 2012 年村级债务的数据进行主成分分析。主成分分析结果表明，主成分有两个，其中，第一个主成分包含的信息量为 79.763%,第二个主成分包含的信息量为 9.573,两者累计89.336%,超过了 80%,表明这两个主成分反映了绝大部分信息，具体如表 7 所示。我们再利用具有Kaiser 标准化的正交旋转法，可以得到主成分得分系数矩阵，抽取对村级债务影响比较显着的因素，我们可以得到表 8.

　　对表 8 进行分析，我们发现主成分 1 中兴办企业投资、教育支出和道路建设因素的影响系数分别为 0.201、0.213 和 0.212,其他因素的影响系数均相对较小，因此我们定义主成分 1 为公益性支出因子和生产性支出因子；主成分 2 中村组干部报酬和招待费用因素的影响系数为 0.158 和 0.148,其他因素的影响系数均相对较小，因此我们定义主成分 2 为交易成本因子。对这些因子的影响系数进行对比，我们发现，生产性支出因子和公益性支出因子的影响系数相对更大，这说明生产性支出因子和公益性支出因子是促使村级债务增长的最主要因素。究其原因主要有：一是在政绩工程的驱使下，大部分村级组织不顾自身的经济实力，盲目举债兴办企业，由于经营不善，形成大量的村级债务。二是农村税费改革之后，由于村级组织向村民收费的项目减少，而上级政府对农村基础设施的投资数额并没有相应增加，在改水改厕改厨、电力设施建设维修、农田水利工程、道路建设过程中，从农民处提取的“一事一议”资金非常有限，加之国家扶持资金不足，村级组织缺乏配套资金，大部分资金需要由村集体采取欠账、借贷款等方式解决，形成了公益性支出债务。我们在调研的过程中也发现，公益性支出是村级债务的重要来源之一，特别是修建公路的支出所产生新债的现象普遍发生。以秭归县为例，秭归县从 2004 年开始进行村级道路硬化工程试点，2006-2008 年大规模实施，国家对该项目的每公里补助标准分别为：2004 年补 5 万元、2005 年补 7 万元、2006-2008 年补 10 万元。然而，仅水泥路面一项，实际结算工程成本全县平均每公里为 23 万元，这还不包括路基整理等前期工程（每公里至少需要1 万元），因此按照目前国家的补助标准，每完成 1公里村级硬化路面存在 14 万元以上的资金缺口，形成大量的工程欠款。

　　四、化解湖北省村级债务的对策建议

    通过以上分析，我们得到的结论为：从债务来源结构来看，银行贷款本金、银行贷款利息、信用社贷款利息等银行因子，合作基金会借款本金、单位借款本金、个人借款（包括高利贷）和其他应付未付款等非银行因子对债务的贡献度较大，且非银行因子是最主要的因素；从债务用途结构来看，兴办企业投资等生产性支出因子，教育支出和道路建设因素等公益性支出因子，村组干部报酬和招待费用等交易成本因子对债务的贡献度较大，且生产性支出因子和公益性支出因子是最主要的因素。为了化解湖北省村级债务，我们认为应该采取如下措施：

　　1.对非金融部门借款实行降息停息。沉重的高息债务负担是湖北省化解村级债务的一个死结。针对这一实际情况，根据相关法律政策，对由于高于国家利率，即高利贷所形成的债务，本着有理、有利、有节的原则，积极主动和债权人进行协商，实行降息停息。实行降息，即从借债之日起，严格按照金融部门同期同档的贷款利率计算，经由乡镇财经所确认，一律换据清算，已经付出的高出利息部分，可以用于冲抵本金；实行停息，即把债务逐笔登记，统一重新换据，将借债的本金和利息相分离，实行停息还本，避免“利滚利、息加息”发生，遏制新债务的增长。

　　2.实行划转债务降低兴办企业投资债务。按照市场原则，建议把以村集体名义为村办企业借的债一律划转给村办企业，由村办企业负责偿还。对于已经合并、转制的企业债务，由新组建的企业负责予以偿还；对于已经租赁经营的企业，要从租赁费中划转资金给予偿还；对于已经倒闭的村办企业的债务，可以先行挂账，等待农村经济得到进一步发展壮大以后再作处理。

　　3.加大对基层组织公益性支出的扶持力度。如在调研过程中，很多村干部反映道路硬化项目资金缺口较大，在道路修建的过程中新增了不少债务，一方面是由于国家投入只占修路成本的较少部分，另一方面在修路过程中还涉及到对土地的一些损毁赔偿。对于这一部分债务的化解，建议上级政府部门提供一定的财政支持，例如参照西部大开发的政策进行补贴，道路修建补贴提升至 30 万元 / 公里，使道路修建的村级组织不产生新债。此外，因农田水利建设、村委会阵地建设、基础设施建设和农村电网改造等带有公共性质的公益事业所形成的债务，应从统筹城乡发展、补偿国家过去对农村投入相对不足的角度出发，建议国家出台相应政策，从中央财政中拿出部分资金予以解决。

　　4.对村组干部报酬给予财政补贴。在农村税费改革之前，村干部的工资一直是从村提留当中拿出来的，农村税费改革以后，村提留和乡统筹都取消了，村干部的工资就没有了出处，工资拖欠严重影响了村干部的工作热情和基层组织的运转。建议国家财政对村级干部工资欠账给予一定的补贴，通过这种方式来化解一部分债务。

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