中石油内部控制建设的现状、不足及改进建议

　　随着全球迈入知识经济时代，企业管理日益科学化。内部控制是企业科学化管理的重要内容和手段。中国石油天然气股份有限公司（以下简称“中石油”）作为早期在海外上市的央企巨头，成为继美国颁布极具国际影响力的《萨班斯—奥克斯利法案》（以下简称“萨班斯法案”）之后国内率先遵循其框架制定实施内部控制的上市公司。可以说，中石油在国内企业中建立实施内部控制起步最早，堪称影响我国企业内部控制建设的典范。经历了 10 年左右的建设磨砺和管理检验，表明中石油的内部控制对公司生存和持续发展起到了无可限量的作用，但也暴露出一些亟待解决的实际问题。2013 年审计揭露的中石油“窝案”，直接表明该公司内部控制设计缺陷和执行不利的严重弊端，更进一步地体现了企业内部控制失灵的深度危害。

　　1 、中石油内部控制建设现状

　　1.1 内部控制体系的设计及试点

　　自从 1990 年中信泰富首次在香港借壳上市成功，便掀起了国内企业到海外融资的热潮。中石油在2000 年 4 月成功在香港和纽约同时上市，2002 年 7月，美国国会通过并颁布了“萨班斯法案”。作为同时在香港和美国上市的公司，中石油也必须遵循该法案的严格规定。以此为契机，中石油内部控制体系建设步入了快车道。

　　2003 年底，中石油董事会决定，参照美国科索报告（COSO）内部控制体系框架，将公司各部门和 80余家地区公司全部业务梳理为 16 大类，酝酿建立内部控制；2004 年 3 月，正式按照 COSO 启动内部控制文件编制内控体系建设框架、业务流程目录、业务流程描述和重要业务流程，建立风险数据库，启动跟单作业、开展控制环境建设和信息系统规划实施，确认关键控制等。为确保内部控制体系建设工作的有序进行，中石油及其附属各大子公司纷纷委托普华永道和毕马威会计师事务所等国际权威的专业化组织设计制定了从项目启动、体系建立、实施、测试与审计到维护及改进五个实施阶段的总体工作计划。从设计依据看，中石油严格遵照了萨班斯法案的框架要求；从内部控制结构体系看，中石油内部控制认真执行了COSO 报告所规划的内部控制体系“五段伦”架构。所以，中石油所编纂的一系列内部控制管理手册、规范和文件，都是紧密围绕控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督反馈等五大要素展开的。

　　2005 年 2~3 月，公司按照不同单位类型，采用“典型引路”办法进行内部控制实施试点，并陆续组织国内化工和成品油销售、石油炼化、勘探生产和天然气管道企业等，到四家试点企业进行考察观摩，继而全面推广内部控制。

　　1.2 内部控制的推广和运行

　　内部控制起源于上世纪 30 年代的西方国家企业内部分层管理，最初以内部牵制为主要内容和手段；20 世纪 40 年代，这种分层管理模式被审计发现并命名为“内部控制”，后来成为管理学的专门术语。

　　内部控制实施的基本前提是企业组织结构相对复杂化，即在企业内部实施多部门分工经营、分层管理；其实施的基本要求是有明确的执行主体或责任主体，且各主体按照规定的职、责、权范围和工艺流程或程序进行履职，主体之间分工协作，资金、资产和财产取得、使用、处理等均需履行严格的程序和手续，并有合法有效的凭单跟进。这也成为衡量内部控制实施有效性的重要评价标准。

　　中石油的内部控制体系初步建立后，公司首先开展内部控制体系的试运行，并通过符合性测试检查，在总结试点运行经验、教训基础上，于 2006 年上半年在全国各区域内的子公司全面推广。首先，由公司董事会、监事会、审计部等共同组成内部控制实施领导小组，定期对公司本部和各区域子公司各机构和业务层之间，全面、系统地组织分层测试，重点围绕跟单测试、关键控制测试、信息系统测试和公司层面测试等，实现对全部内控体系进行深度检验。在每年一度的检查测试中，公司都将测试组织体系中的“关键控制点”确立在管理层，旨在查找内部控制设计和执行方面的不足，做好落实整改工作，为确保内部控制体系有效性提供合理保证；对业务层测试的关键控制点定格于业务单位和部分特殊业务单位，特别是对被测试单位的二级单位，在确保管理层测试覆盖率达到公司要求的前提下，重点测试被测试单位的重要二级单位和重要会计科目的对应流程。

　　在测试结束后积极落实责任并对发现的问题进行改进，以求规避企业在运行过程中存在的风险。

　　2、 中石油内部控制建设的不足

　　在运行的过程中，内控体系在中石油内部产生很好的效果和实际的提升，但在运行过程中仍有很多问题亟待解决，其中主要体现在设计层面和执行层面。

　　2.1 内部控制建设中设计层面的不足

　　2.1.1 盲目照搬《法案》使风险防控效果难达预期

　　中石油为满足在美国上市的要求，完全按照COSO 内部控制框架的指引来建立企业的内部控制框架。加之由美国注会代理设计，忽略了中西方企业管理理念差异，照搬了萨班斯法案和 COSO 报告，过分注重制度形式，忽略了国内企业的控制实质，缺乏对中美企业在管理机制、企业生存发展依托的文化背景等巨大差异性，忽略治理层、管理层、员工等这些内部控制主体均为东方文化思想驱使而难于接受西方管理思潮的客观性，导致其有效规避风险的控制功能难以达到设计的预想目标，很多方面不适合甚至背离本公司的实际情况。

　　目前，包括中石油股份公司在内在美国上市的四大运营商企业（中国移动、中国电信、中国联通及中国网通），为能顺应美国证监机构上市审查要求，几乎全部按照萨班斯法案框架和 KOSO 报告结构，生硬地套用了美国企业管理的内部控制模式，使得上市公司不仅浪费了大量的资金，还牺牲了部分执行效率，其结果却是在中国的企业管理体制上绑定了一套美国的监管流程，使得内控体系对企业的管理过程中所能产生的矛盾和问题日益突出。

　　2.1.2 控制措施与公司技术进步需求脱节

　　由于中石油制定的内部控制体系覆盖了整个公司生产经营和管理层次，而且要求所有直属子公司均统一实施。于是就忽略了国内各区域文化背景与管理理念差异造成的管理差异需求，特别是不同子公司在不同经营管理环节开发和引入的新技术、新工艺、新设备等相关技术进步对相关控制系统的新要求，出现“穿新鞋走老路”的问题在所难免。事实上，随着各个分公司管理制度和引入系统的不断更新，很多受控对象和目标内容已有所变化，坚持执行既定控制政策措施必然影响企业经营管理和技术的正常运行。例如中石油辽宁销售朝阳销售分公司，在2012 年 6 月份收付款已经全部实现由 POS 系统进行管理，二级分公司不再使用现金，但对其内部控制检查时使用的关键控制文档的内容并没有及时更新，仍就以控制现金的收付为主，而没有针对 POS 系统进行控制的内容，检查时往往以控制文档为准，导致在检查时对于现金的检查已经不适用，往往被查单位也只能在明知不再适用的情况下为满足检查要求仍然要执行相关控制内容，浪费了大量不必要的人力，而又没有对于 POS 检查的具体要求，使得针对收付款的内部控制管理上出现内容的缺失。

　　2.2 内控体系执行过程中存在的不足

　　2.2.1 企业内部控制制度执行不严，监管不够

　　内部控制体系最重要的方面就是执行，无论是内部控制的外部审计还是管理层测试，所发现的问题多是由于没有按照内部控制管理要求做，或是没有认真执行内部控制文件所造成的，也就是说大多的问题存在于执行层面。很多企业虽然有一套完整的内控制度，但对责任的划分和量化不够明确，缺乏监督，使得制度在执行时并没有发挥出应有的作用。

　　目前中石油虽然设立了内部控制机构定期进行自我检查，但不能真正发挥内控的作用，只是流于形式，使得内控在自查时往往履行不到位，难以发现实质性的问题，既浪费的人力、物力，也没有起到应有的作用。

　　2.2.2 控制与效率的关系脱节

　　控制与效率生来就是一对矛盾，如何在满足控制的同时又保证不对效率产生较大的影响是一个很难解决的问题。全面实行内部控制体系建设以来，特别是为迎接外部测试中石油做了大量工作，付出了很大的人力、物力、财力成本，更重要的是也付出了一定的效率成本，既要完成自己本身的工作，还要迎接接二连三的检查，固然通过内部控制外部审计取得了很显著的成果，提升了管理水平，但在通过内部控制外部审计和提升了管理水平的前提下，也为工作人员增加了很多的工作量，影响了日常工作的效率，若是检查赶在业务繁忙时期，如月末或月初各个单位结账时，这种影响更为明显。

　　2.2.3 内部控制体系与公司原有管理体系融合不足

　　自内部控制体系运行以来，部分内部控制措施与公司管理缺乏有机地融合，形成了不相容现象，主要表现在重复控制、多头控制现象，个别控制本来在实际工作中就已经存在，但按照内部控制要求又要进行规定形式的控制，缺乏与企业原有管理体系的有机融合。比如内控要求单位负责人对各项费用进行网上审批，但实际工作中在对各项费用进行审批时是通过手工审批的，单单对于费用审批这一项而言，内部控制的要求与公司实际的工作要求相重复，增加了工作量的同时，往往也会导致内控工作的滞后。

　　2.2.4 缺乏有效的奖惩考核机制

　　在内控运行和检查过程中，对于被查的单位缺少有效的奖惩考核机制，无法对测试结果进行考核和奖惩，尤其对管理层的违规更没有相应的考核措施，再好的制度，如果没有相应的奖惩考核措施来保障，那么制度本身的约束力和威慑力都会大打折扣。

　　中石油股份公司虽然颁布了《内部控制管理手册》，但缺少配套的、严格的奖惩考核办法，往往对于内部控制的重视程度取决于各个地区公司领导层的重视程度，对于没有相应的奖惩制度的单位，内控工作有时只能靠各个岗位自身的业务素质，在内控失效的同时，往往也存在着很大的内控风险。

　　2.2.5 人力资源管理机制不合理，内控人员整体素质有待加强

　　内部控制工作是一项需要综合能力的工作，目前一些中石油企业的地区分公司中，人力资源管理理念仍相对滞后，人事规划战略定位不准，参与内控工作的人员多为兼职或专业性较强的岗位担任，使得对于非本专业的内控实施防范就会遇到很大的难处，提升内控人员整体素质是保证内控质量的有力保证。
　　
　　3、 中石油内部控制改进的建议

　　3.1 建立实施符合公司管理实际需求的内控监管体系

　　由于中石油的内控体系虽然已经日趋成熟，但未来的发展趋势将是实施更高级别的集约化管理，内部控制的具体控制措施应当与单位实际的工作紧密结合，在达到风险控制目的的同时，也要逐渐减轻各个岗位人员日常实际工作中与内控措施重复的不必要的工作，既减轻各个岗位的工作量，又提高内控工作的实际效果，使内部控制完全融入到企业原有的管理体系之中，这样的内容体系才是科学、合理、行之有效且容易被单位和员工接受的内控体系。为此，应根据我国内部控制规范及其配套指引的要求，结合中石油经营管理和业务控制等实际需求，建立由董事会、监事会、独立董事、管理层和职工代表大会等相关成员共同参与的内部控制监管系统，设立以审计部门为核心的日常监控机构，推行各子公司、公司各直属机构的定期汇报制度，采取审计部经理定期对董事会负责直接报告内部控制落实执行情况的工作报告制度，确保内部控制有效实施和层级反馈，促进内部控制制度相关节点的必要调整。

　　3.2 建立科学控制与提高效率相结合的优化流程

　　目前，中石油整个内部控制体系正逐步进入正常的运行轨道，整体设计和执行大体上都是有效的，为进一步发展内部控制体系建设理论，优化内部控制管理机制以及控制和流程的设计提供了充分的前提条件，应当在此基础上，研究一套提升整个企业运营效率的高效、科学的管理控制体系，强调企业内部控制的目标分类并与经营管理过程相结合，坚持成本与效益原则，提高企业的控制力，以提高企业的整体经营管理水平。

　　3.3 设计适应央企管理特点需求的内控体系

　　内控体系设计必须有自己独到的特点。中石油虽然在美国上市，但只是融资市场在他国而已。所以，在内部控制设计上，应充分考虑到本国人对本国企业的管理“本土化”需求。所以，不能单纯为了在美国上市而照搬萨班斯法案建立内部控制体系，要结合国家对央企的经营管理要求并针对各区域企业所处的客观经济环境，将内部控制建设基本目标定位于保证财务报告的真实可靠并能顺利通过外部审计测试，取得内部控制有效的结论上；同时，要尽力委托内部控制专业技术过关、经验丰富的国内注册会计师承担，确保使内部管理体制坚实以促进企业竞争力提高；并且，中石油在建设内部控制体系过程中应明确的终极目标是保证企业的持续发展而非为单纯地适应国外的相关法规政策和规则，当然也不单纯是为保证财务报告的真实可靠。为此，公司及所属各区域子公司均必须结合自身资本来源构成、经营规模与结构、资产属性与特征、工艺与业务流程、人员结构与素质等诸多行业特点，设计出既有中石油统一特色又便于各行业系统和公司治理的专业化内部控制体系，充分发挥内部管理和内部控制的职能，为企业持续发展打好基础。

　　3.4 建立确保内部控制体系高效运行的考评和奖惩机制

　　再好的内部控制体系，没有执行过程中的监督和对执行结果的考核，制度本身的约束力就会随之受到损害。所以企业十分有必要将内控执行纳入考核指标体系，定期进行检查，将检查结果列为考核依据，并进行相应的奖惩。通过严明的奖惩机制，一是鼓励执行内控的单位和人员，调动员工执行内控的积极性；二是对违反内控的行为进行相应的惩处，使员工明确什么是正确的行为，什么是不正确的行为，规范执行内控的行为准则。通过各项检查以及考核等硬性指标来推进体系发挥作用，使企业的决策层、管理层和操作层能够按规定执行体系的各项要求，保证内控体系的正常运行。

　　3.5 选拔德才能兼备的中基层干部以强化内部控制执行力度

　　21 世纪是知识经济时代，也就是人才竞争时代。

　　坚持以人为本，提高人力资源管理水平。是每个企业的根本使命和重要社会责任。中石油作为掌握国家能源命脉的央企，应该积极引领知识经济发展方向，加大人才投资，采取“外引内培”双管齐下策略，提升中基层干部的专业技术素养和领导能力，使之成为内部控制执行的先锋团队。通过中基层干部，进一步罹清公司治理权与管理权的关系，准确界定公司内部组织结构之间的权责，梳理工艺和业务操作流程，建立岗位责任制，明确岗位职责及其分工情况，确保不相容岗位的相互分离、制约和监督；应全面考核其综合素质，确保各岗位人员的素质要符合单位的各项指标要求；要重视对内控人员的培训，对于重要岗位人员及新接任岗位的人员要有及时系统的培训和岗位检查。

　　4、 结论

　　中石油在全体员工的共同努力下，通过狠抓落实，持续改进，强化了执行力，确保了内控体系的有效运行的同时也伴随着诸多的原因也存在很多的问题。为此，建议公司重新规划设计内部控制，改变目前单纯按照管理组织、业务机构和业务流程设计实施内部控制的做法，按照组织层次，分别中石油股份有限公司本部和各区域子公司单独设计，做到既统一规划原则又各相有别的内部控制，并主张委托国内权威会计师事务所设计制定。同时，要加大作为内部控制执行“先锋官”的中基层领导干部素质提升，确保内部控制有效实施。

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