公立高校固定资产效益管理问题与评价体系设置

　　随着公立高校固定资产数量的不断增加以及国家逐步要求提高公立高校固定资产使用效益的新趋向，公立高校虽然已经开始关注固定资产使用效益问题，但是在传统观念、管理惯性，特别是不计算办学成本等旧模式影响下，公立高校固定资产管理存在的只问投入不问产出、缺乏成本意识更无成本责任否决、资产流失严重、管理体制不适、队伍建设滞后等问题并未显着改观。因此，急需加强公立高校固定资产管理工作，构建科学有效的公立高校固定资产使用效益评价体系，以不断提高公立高校固定资产使用效益。

　　一、公立高校固定资产管理的重心已由数量管理转向效益管理

　　公立高校固定资产管理的重心是与国家各个时期的经济体制密切相关的，至今已经经历了五个阶段，并实现了从数量管理向效益管理的转变。

　　（一）起步阶段（1949—1978）

　　这一时期，由于国家实行计划经济管理体制，所以公立高校固定资产管理与之匹配的管理体制是高度集中统一，公立高校固定资产形成的资金全部来源于国家财政。具体来说，一是国家统一管理，统一拨款，统一购置，统一处置；二是公立高校没有设立专门的资产管理部门，而是由财务部门行使资产管理职责。

　　（二）转变阶段（1978—2000）

　　随着社会主义市场经济体制的确立，公立高校固定资产的形成资金出现了多元化的趋势。公立高校 1980 年利用世界银行首笔贷款购置资产给公立高校固定资产管理的理念与方式带来了前所未有的冲击，使公立高校固定资产管理由计划经济逐步转向了市场经济。1988 年随着国家国有资产管理局的成立，公立高校也普遍成立了专门的资产管理部门。而 1995 年随着《行政事业单位国有资产管理办法》（国资事发〔1995〕17 号）及《事业单位非经营性资产转经营性资产管理实施办法》（国资事发〔1995〕89号）的出台，公立高校固定资产管理由原来的只讲社会效益向注重经济效益转变。特别是高校扩招后，允许高校贷款建设及社会捐赠发展高校等，高校固定资产开始形成渠道多元化的机制。

　　（三）飞跃阶段（2000—2006）

　　2000 年以《国务院办公厅转发教育部等部门关于进一步加快高等学校后勤社会化改革意见的通知》（国办发〔2000〕1 号）为标志，公立高校实行经营性资产所有权与经营权的分离，大大推动了公立高校资产管理体制的实质性改革。

　　（四）规范阶段（2006—2012）

　　2006 年《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第 36 号）指出，要规范和加强事业单位国有资产管理，合理配置和有效利用国有资产。该《办法》明确了资产配置及使用、资产处置、产权登记与产权纠纷处理、资产评估与资产清查、资产信息管理与报告、监督检查与法律责任等方面的内容。从 2006 年下半年开始，公立高校每年都要进行一次固定资产清查工作，现已成为一项常规工作。

　　（五）效益阶段（2013— ）

　　最早出台政策对公立高校资产管理进行考核的是陕西省教育厅。其 2011 年 12 月 15 日出台了《陕西省高等学校国有资产管理考核办法（试行）》（陕教财〔2011〕178号）。考核内容包括：资产管理体制机制及队伍建设情况；资产管理制度建设情况；资产管理信息化建设情况；各类资产配置、使用及处置情况；资产清查及综合使用效益情况；资产管理创新，学习交流，大型仪器设备共享平台建设情况等。2012 年 11 月 29 日教育部召开直属高校国有资产管理视频会议，对高校提高资产配置的科学化及资产使用效益提出要求。随后各省教育主管部门纷纷颁布相关制度，标志着公立高校资产管理进入了合理配置和有效使用的新时期。

　　二、公立高校固定资产效益管理存在的问题

　　（一）观念依旧，效益意识普遍淡薄

　　1.重视“社会效益”，轻视经济效益。与已树立市场意识，实现由社会效益向经济效益转变进而兼顾经济效益与社会效益的企业相比，公立高校的资产管理工作仍然停留在所谓的“社会效益”观上。岂不知，一所经济管理欠缺、效益低下的公立高校，又怎能肩负起社会重任。

　　更何况作为培养人才的高校本身就应当追求精细化、精确化、规范化、效益化管理，而不是在重视“社会效益”的幌子下，为公立高校固定资产效益管理缺乏动力寻找借口与推卸责任。

　　2.缺乏有偿使用观念，没有成本核算要求。一是无偿使用。长期以来，公立高校形成固定资产的资金来源无论是政府财政拨款与公立高校服务收入，还是社会捐赠等，都是无偿投入，无偿占用。二是不匹配。既没有固定资产配置标准，更不能做到固定资产配置管理与效益管理的同步化。三是固定资产难以共享。在固定资产配置上，追求“大而全”、“小而全”、“不求人”的观念依旧普遍，导致仪器设备重复购置且利用率偏低，固定资产浪费严重，办学成本不断攀升。

　　（二）机构设置不合理，职责划分不清晰

　　一般各公立高校都建有代表学校从宏观上负责高校固定资产管理工作的固定资产管理领导组或委员会，负责固定资产具体管理工作的职能部门以及校内各部门兼职资产管理员三级管理机构。但问题在于第二层级机构在职能上缺乏全面完整负责学校固定资产管理的功能。如各校国有资产管理部门，由于涵盖过大，所以有的与财务部门合署，有的则与固定资产管理部门合署，几乎没有将所有与资产设备相关的业务统一于国有资产管理部门的做法。又如实验室与设备管理部门，其业务一般不包括房屋资产。再如资产与设备管理部门，其业务虽然涵盖了所有与资产设备相关的业务，但由于基建后勤等设备仍然是归囗管理，所以其也不具备全面完整负责全校固定资产管理的职责。

　　（三）制度不科学，执行不严谨

　　1.产权制度不健全。从法律上讲，公立高校固定资产的产权属于国家，高校只是受国家委托管理与使用，受托的高校理应肩负看管责任，但是，在实践中，一是无法将这种国家所有变成人人负责监管的个体内在动力。二是制度上虽然明确了公立高校法人拥有的固定资产使用权、占有权、经营权，却并未明确其处置权及一定的收益权。

　　2.固定资产管理制度不健全。一是管理责任不明。主要是管理权过于分散，使用权过于部门化和个人化，各部门的责权利不明，难以追究。二是计量口径不同。《高等学校固定资产分类及编码（第三版）》将高校固定资产分为16 类，公立高校资产管理部门一般执行此规定。而财务部门执行的《高等学校财务制度》（财教〔2012〕488 号）则将高校固定资产分为 6 类，导致了账账不符与账物不符问题的发生。三是使用制度不合理。使用者对数量的重视与追求远远不能与使用质量及效率同日而语，导致设备利用率偏低。四是缺乏配置标准。尽管教育部规定了生均仪器设备值和年最低增幅，有关部门也制定了办公用房及设备配置标准，但是如何确保生均仪器设备的品种结构科学化和是否认真执行办公用房及设备配置标准却无人问津。五是购置制度不合理。主要是缺乏有效论证，采购不按规进行，使用不考虑绩效，缺乏问责机制等。六是赔偿制度不合理。

　　尽管学校出台的文件界定了赔偿范围与标准，并写明由资产管理部门负责解释，但执行中却缺乏责任认定及赔偿范围和标准。七是没有实行新增资产配置预算制度。以邓小军、杜永宏（2011）调查为例，当问及该问题时，竟有 9 所高校作了否定回答。

　　3.执行不严谨。目前，在公立高校固定资产管理制度方面，虽然制度完整与合理，现有制度的权威性却得不到体现，有制度但管理部门不提议与坚持执行。如公立高校普遍制定了固定资产损坏、丢失赔偿处理的管理制度，但并未真正执行。由此导致公立高校固定资产管理制度越来越不被重视。再如国家要求实施资产管理“三结合”，但执行者很少。可见，无论是上级文件，还是校定制度，在执行上确实存在着不严谨、不严格的现象。

　　（四）资产清查虽已常规，存在问题依旧普遍

　　自 2006 年高校启动固定资产清查工作以来，固定资产清查工作已成为一项常规工作，但存在问题却依旧普遍。如账物不符、资产损坏与丢失、资产闲置、随意拆卸、资产流失、资产共享及利用率低、资产陈旧老化等现象一直比较严重。

　　（五）缺乏使用绩效考核，资产使用浪费严重

　　长期以来，由于高校在固定资产使用管理中，一直没有建立健全使用绩效考核机制，导致固定资产配置不合理、使用效率低下、浪费现象严重。首先，学校缺乏合理统一的配置标准，配置参差不齐，有的部门短缺严重，而有的部门却不断优化升级。其次，学校缺乏合理统一的共享机制。由于各部门追求资产数量多、设备全且“独用化”，导致资产无法校内共享，资产效益最大化难以达到。

　　（六）队伍不精干，专业水平低

　　长期以来，因认识偏差，高校资产管理队伍建设一直得不到应有的重视。高校资产管理队伍一般由资产管理部门的专职人员与使用部门的兼职人员组成。在专职人员中又以财务专业背景的人员为主，特别是资产管理部门负责人有相当部分由财务或审计部门负责人转岗而来，他们虽然懂得资产管理，但由于缺少工科背景，并不懂设备管理。

　　其他人员中也存在专业不对口，学历不高，加之缺乏有效的培训、进修机制，队伍现状与事业发展很不适应。

　　三、公立高校固定资产效益管理评价指标设置。

　　构建公立高校固定资产效益管理评价指标体系，既要关注量化结果，更要重视定性之因。从领导重视、管理体制、制度保障、队伍建设、规范管理、共享资源到高效使用，分析二者之间的因果关系。而不是只关注定量指标，只重视统计数字，却不研究其成因。因此，公立高校固定资产效益管理评价指标应包括以下内容：

　　（一）管理环境（20%）

　　1.领导重视（10%）

　　主要指学校主要领导以及分管校长对固定资产管理工作的重视程度。非常重视的得 20 分，重视的得 15 分，比较重视的得 10 分，一般的得 5 分，不重视的不得分。

　　2.体制管理（3%）

　　主要指学校设立完整全面与唯一的固定资产管理部门，建立统一领导、分级负责、责任到人的管理体制。非常科学的得 20 分，科学的得 15 分，比较科学的得 10 分，一般的得 5 分，不科学的不得分。

　　3.制度保障（7%）

　　（1）建立健全管理制度（4%）。主要指学校要建立健全固定资产管理的全程制度体系，包括资产配置（配置标准、配置预算、可行性论证、资产采购、验收等）、登记、使用、变动、处置、收益及评估、资产清查等。非常健全的得 20 分，健全的得 15 分，比较健全的得 10 分，一般的得 5 分，不健全的不得分。

　　（2）严肃执行管理制度（3%）。主要指学校要保证各项固定资产管理制度的严肃性，制度一经出台，不论何人只要不是无法避免的客观原因，都要不折不扣地严格执行。

　　非常严格执行的得 20 分，严格执行的得 15 分，比较严格执行的得 10 分，一般的得 5 分，不严格执行的不得分。

　　（二）队伍建设（10%）

　　1.肯（敢）于负责（3%）

　　责任是良知，是做好固定资产管理工作的动力。因此，在队伍建设中必须首先考核其责任心。非常肯（敢）于负责的得 20 分，肯（敢）于负责的得 15 分，比较肯（敢）于负责的得 10 分，一般的得 5 分，不肯（敢）于负责的不得分。

　　2.专业（学历）匹配（2%）

　　主要指学校配备的固定资产管理队伍既要注重数量，更要重视专业匹配度。非常匹配的得 20 分，匹配的得 15分，比较匹配的得 10 分，一般匹配的得 5 分，不匹配的不得分。

　　3.年龄合理（2%）

　　主要指学校配备的固定资产管理队伍在年龄结构上，要做到老中青三结合。非常合理的得 20 分，合理的得 15分，比较合理的得 10 分，一般合理的得 5 分，不合理的不得分。

　　4.服务能力（3%）

　　（1）服务及时性（1%）。主要指固定资产管理队伍对工作开展的及时性。非常及时的得 20 分，及时的得 15分，比较及时的得 10 分，一般及时的得 5 分，不及时的不得分。

　　（2）服务有效（正确）性（2%）。主要指固定资产管理队伍对工作开展的有效性及正确性。非常有效（正确）的得20 分，有效（正确）的得 15 分，比较有效（正确）的得 10分，一般有效（正确）的得 5 分，不正确的不得分。

　　（三）全程管理（20%）

　　1.资产配置（8%）

　　（1）固定资产配备标准（4%）。有固定资产配备标准且非常科学的得 20 分，科学的得 15 分，比较科学的得 10分，一般的得 5 分，不科学的不得分。

　　（2）资产配置年度计划（4%）。有科学的固定资产配备年度计划并认真执行的得 20 分，固定资产配备年度计划的科学性与执行性均一般的得 15 分，固定资产配备年度计划科学但不认真执行的得 10 分，固定资产配备年度计划不科学也无法执行的不得分。

　　2.科学论证（6%）

　　大型仪器设备配置经过专家论证并编制可行性论证报告。非常科学的得 20 分，科学的得 15 分，比较科学的得 10 分，一般的得 5 分，不科学的不得分。

　　3.日常管理（2%）

　　固定资产采购、验收、登记、入库、领用、保管、维护、核销等进行规范管理。非常规范的得 20 分，规范的得 15 分，比较规范的得 10 分，一般的得 5 分，不规范的不得分。

　　4.对外投资（2%）

　　高校固定资产出租、出借、对外投资等要进行可行性论证和风险评估，并按规定报批。非常规范的得 20 分，规范的得 15 分，比较规范的得 10 分，一般的得 5 分，不规范的不得分。

　　5.资产处置（2%）

　　对拟处置资产要经过论证、评估、技术鉴定等程序，并按规定报批。非常规范的得 20 分，规范的得 15 分，比较规范的得 10 分，一般的得 5 分，不规范的不得分。

　　（四）信息化管理（10%）

　　1.系统的建立和使用（5%）

　　基础信息录入真实、准确、完整、规范，系统运行正常并配备专用设备和设施。非常规范的得 20 分，规范的得 15分，比较规范的得 10 分，一般的得 5 分，不规范的不得分。

　　2.信息化管理（5%）

　　对资产的现状以及配置、占用、使用、处置等进行动态管理并及时更新数据；固定资产条形码管理符合规范；各级各类管理人员职责和权限明确；资产信息系统在本单位资产管理中发挥平台功能。非常规范的得 20分，规范的得 15 分，比较规范的得 10 分，一般的得 5分，不规范的不得分。

　　（五）绩效管理（40%）

　　1.资产安全（10%），主要指固定资产的安全完整（1）固定资产负债率（2%）。计算公式为：固定资产负债率＝负债总额 / 固定资产总额×100%。固定资产负债率一般应不高于 50%。低于 50%的得 30 分，高于 55%的得 20 分，高于 60%的得 10 分，高于 70%的得 5 分，超过70%的不得分。

　　（2）固定资产不良率（2%）。计算公式为：固定资产不良率＝年久失效应报废的固定资产值 / 年固定资产平均值×100%。比上年降低得 20 分，超过上年的不得分。

　　（3）固定资产损失率（2%）。计算公式为：固定资产损失率＝年末固定资产损失总额 / 年固定资产平均值×100%。比上年降低得 20 分，超过上年的不得分。

　　（4）固定资产保值率（2%）。计算公式为：固定资产保值率＝固定资产评估值 / 固定资产原值×100%。比上年降低得 20 分，超过上年的不得分。

　　（5）固定资产增值率（2%）。计算公式为：固定资产增值率＝（固定资产评估值 - 资产折旧后的余额）/ 固定资产原值×100%。比上年降低得 20 分，超过上年的不得分。

　　2.资产保障（10%），主要指固定资产的保障效率与预算执行率。

　　（1）固定资产保障率（5%）。计算公式为：固定资产保障率＝年固定资产平均值 / 固定资产年预算执行总额×100%。该指标处于地区最高水平的得 15 分，达到地区平均水平的得 10 分，低于地区平均水平的不得分。

　　（2）固定资产预算执行率（5%）。计算公式为：固定资产预算执行率＝固定资产预算执行额 / 固定资产预算额×100%。完成预算任务的得 20 分，完成预算任务 80%的得 10 分，低于 80%的不得分。

　　3.资产利用（20%）

　　（1）开放共享（5%）。高校逐步形成各类资产开放共享的新局面。由校内使用扩展到校外使用的设备，每增一台（件）得 20 分，在校内每增加一个外系使用项目得 5 分。

　　（2）使用率提高（15%）。各系每年使用的大型仪器设备的使用率，每台（件）有所提高的得 2 分。

　　【参考文献】

　　［1］徐昱.高校国有资产管理研究［D］.安徽财经大学硕士学位论文，2012.

　　［2］纪亚莉.高校国有资产管理模式与绩效评价研究［D］.河南理工大学硕士学位论文，2009.

　　［3］郭彦斐.高校资产管理研究［D］.陕西师范大学硕士学位论文，2013.