公物法视野下的人防工程权属结构

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【题目】人防工程权属制度优化探究 
【第一章】公物法下人防工程权属问题研究引言 
【第二章】人防工程权属制度中的现存问题 
【第三章】公物法视野下的人防工程权属结构 
【第四章】人防工程私物权 
【第五章】人防工程公物权分析 
【第六章】人防工程权属制度法律制度的完善   
【结论/参考文献】人防工程所有权探析结论与参考文献

　　三、公物法视野下的人防工程权属结构

　　（一）公物法的基本概念

　　“公物”或“公产”31是大陆法系国家的概念，指的是，行政主体支配之下的直接服务于公共利益并供公众无须许可（比如街道、道路、广场）或根据特定的许可（比如学校、高等学府）使用的，或者是服务于行政活动（比如行政机关办公大楼、消防部门的消防设施）的物品。

　　虽然公物法在大陆法系国家是一个存在了很久的法律范畴，但是内容上至今还尚无十分明确的界定。大陆法系国家和地区的学者在描述公物时，通常将以下物体纳入公物的外延之中：道路、广场、自然水流或者人工水流、走廊、儿童乐园、学校、图书馆、影剧院、营房、演练场、医院、铁路、地铁或有轨列车、电信设施、邮政设施、各种行政大楼、港口、堤坝、航标等。

　　这些物的共同特征是“直接供大众福祉或者行政主体自身（持续）需要使用”,并因此受到“公法通过命名所确定的目的性约束”.这是从广义上描述的公物的共同特征。如果对其进行分类，又可因使用主体与方式的不同而区分为公众用公物（即狭义公物）与行政用公物。公众用公物是指直接供行政相对人使用的公物，又可继续分为一般使用的公物、许可使用的公物以及特许使用的公物。而行政用公物则是指主要由公权力主体自己使用，以服务于公众目的，完成公共任务的公物。

　　公物作为行政的物的手段，与私法上的物的最大区别在于其为公共目的而提供使用，其上承载着公共利益。这并不是否定私法上的物为公共目的服务的可能，而是在于强调公物的“公共目的”这一核心特征。公物的存在意义与价值在于特定的“公共目的”,其设立、维护、管理、使用与解除都受到特定的“公共目的”之拘束。也因此公物的规制规则与一般的私法上的物并不完全相同，体现出较强的公法属性。

　　公物法上有一个需要特别注意的概念--“命名”.公物法上的“命名”和我们日常生活中使用的“命名”的含义不同，是指行政主体对财产做出开始公用的意思表示。命名直接确定了公物的使用目的，也确定了公物的可用性的范围。公物法上命名的方式有多种，如通过法律命名；通过规划或者计划等正式程序命名；通过具体行政行为命名；通过标志进行命名等。

　　（二）人防工程的公物性质辨析

　　作为将人防工程纳入公物法规制的逻辑起点，首先需要探讨人防工程是否具有公物的性质。这可以从事实属性与法律属性两个角度来判断：

　　从事实属性而言，判断一个物品是否具有公物属性，是看它是否为公共物品或准公共物品，看它在多大程度上体现出了共享性、不可排他性以及平等性三个特征。

　　需要说明的是，这实际上判断的是狭义公物即公众用公物。因为行政用公物是通过行政主体的行政活动服务于公众，以此实现其上承载的“公共目的”,而非直接为公众所使用。因此行政用公物并不要求完全符合共享性、不可排他性、平等性这三个特征。

　　根据人防法对于人防工程的定义，我们可以将人防工程区分为两个部分。一部分为战时直接供人员与物资进行掩蔽的设施，另一部分为战时不直接供人员与物资进行掩蔽，而是实现其他人防功能的设施，如人防指挥设施等。对于后一部分的人防工程，实际上是供行政主体自身使用，属于行政用公物。而前一部分直接供公众使用的人防工程，符合公共物品的三个特征，具有公众用公物的事实属性。其最直观的体现是在战时，当空袭发生时，人防工程应对防护区域内的所有公众开放，在人防工程的容纳能力范围内，公众平等的共享人防工程的保护，这种保护也是不具有排他性的。这种平等、共享与非排他，源自于人防工程之上所承载的公共目的。建设直接供公众使用的人防工程的目的就是在空袭与灾害来临之时，为公众提供最基本的安全保护。公众有权要求平等的享受这种公共安全服务。除了战时的直观体现外，人防工程的平等性、共享性、不可排他性在平时也同样有所表现。一方面，在人防工程的设计、建设、维护时，必须受到合目的性的约束，符合人防工程的设立目的，实现其应有功能。如设立适当的指示牌，方便所有公众都能快速的找到避难地点等。另一方面，由于人防工程的平时与战时的转变具有临时性与急迫性，空袭一旦来临，人防工程就必须马上按照预定的设计需要向所有人开放。人防工程在平时的平等性、共享性与不可排他性还蕴含在这种必要时必须随时需要向公众开放的义务之中。

　　从法律属性而言，一样物品成为公物还要求其必须适用公法规则。否则，即使符合公物的事实属性，是公众事实上共同使用的财产，但也不能就此判断它是一项公物法上的财产。人民防空是国防的组成部分，人防工程的建设、使用、维护、管理、转让都不仅仅是私主体之间的法律关系，而是关乎国防利益和国防整体规划。因此人防工程应该适用公法规则，这一点也在我国的现行法中得到了证明。以《人防法》第二十七条为例，其中规定“任何组织或者个人不得进行影响人民防空工程使用或者降低人民防空工程防护能力的作业”,实际上是用公法的规则对人防工程的使用进行了限制（这种限制不管人防工程所有权归属如何均适用）。

　　综上所述，人防工程具有公共物品的事实属性，也具有必须适用公法规则的法律属性，性质上属于公物，应该纳入公物法规制的范畴。当然，从程序要件的角度来考虑，一项人防工程真正成为一项公物，还需要命名。对于人防工程，参考现行法的规定，可以采取通过法律命名、规划等正式程序命名等形式，对其公物地位加以规定。

　　（三）“修正的私有财产权”理论与“公物二元产权结构”理论

　　在明晰了人防工程的公物属性后，则可以根据公物法的相关原理对人防工程产权结构进行全新的厘清。在此首先需要介绍公物法中关于公物产权的两个相关理论--“修正的私有财产权”理论与“公物的二元产权结构”理论。

　　“修正的私有财产权”理论来自德国公物法，是德国公物法的特征所在。其具体内容是：（1）公物适用民法典中有关所有权的规定。（2）公物同时处于特殊的公法支配权之下，公法支配权与私法支配权相对应并交叉重叠。公法支配权建立在公法的公务的目的基础之上，具有双重意义：产生于支配权主体和第三人的使用权和公法管理义务，并且在此范围内排斥私法支配权。（3）区分私法财产所有人、公法支配权人和管理义务人。36在德国公物法相关理论的基础上，结合美国的公共信托理论，国内学者肖泽晟提出了“公物的二元产权结构”理论。其是指，公物所有权不是单纯的公法权利或私法权利，而是包含公法权利与私法权利两种不同性质的权利在内的混合所有权。

　　在此理论中，肖泽晟先生引入了“公共地役权”的概念（类似于德国公物法中的公法支配权）。为了公共利益的需要，将某项私法上的财产“命名”为公物，于是作为公物的财产的私法所有权就因为公权力的介入而产生一项服务于某种特定公共利益并用以限制该私法所有权的公法权利（力），该公法权利（力）即为公共地役权。

　　在设立公共地役权后，原有的私法上权利受到排挤，公共地役权具有优先性，私法上的权利仅能在公共地役权的范围之外行使“剩余财产权利”.

　　（四）公物法理论与我国实定法

　　公物法在我国仅是一个学理概念，现行法中并不存在“公物法”这么一个法律部门。同时，公物法意义上的“公物”一词在我国也并未在现行法中得到使用。但这并不妨碍我们利用公物法理论对相关问题进行分析，并且对立法完善提出建议。因为不管现行法上是否使用了公物这么一个词汇概念，实践中有着大量客观存在的公物。这些公物在权属、使用、管理中所涉及的问题与普通的物存在着客观区别。因此也存在着将其进行系统化研究，从学理上发现其内在特性，从而解决相关问题的客观需求。

　　在这一点上，日本的经验值得我们关注。日本的公物法理论体系非常完备，从明治宪法时代就已经开始使用概括性公物概念对公物进行研究。体系化的公物法理论一直是日本行政法学中的重要内容。然而，日本至今并未制定作为成文法典的公物通则， 甚至公物这一用语并未成为法律用语，只是作为纯粹的学术用语存在。

　　当然，我国的公物法研究，除了要借鉴他国的理论经验外，同样需要扎根于我国本国法律体系，从实定法中找到依托。而我国现行法虽然没有对公物法的系统化体现，但是散见于各法律中一些条文，可以成为我国本土公物法理论的重要渊源与支持。

　　首先我国《宪法》第六条、第七条、第九条、第十条、第十二条、第十三条等对所有制、所有权等问题进行了规定。这是我国所有物权法律体系的宪法依据，自然也包括公物。其中还对“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源”的所有权做出的具体安排39.这些自然资源，传统上也是属于大陆法系国家公物概念中的重要组成部分，因此这些宪法条文也成为了我国公物法的直接渊源。

　　《宪法》以下，与我国公物法相关的实定法可以分为一般法与特别法两个部分。一般法即《物权法》，而特别法则包括《人防法》、《公路法》，《军事设施保护法》，《国防法》、《海域使用管理法》等对公物特殊问题做出具体规定的法律。

　　根据“公物的二元产权结构”理论，对于公物上与公物权相关的问题适用公法，而与之无关的私法所有权等私法问题，适用普通民法规范。这一点可以从我国现行《物权法》上找到依据。

　　《物权法》第二条规定因物的归属和利用而产生的“民事关系”,适用物权法。这里的“物”,并未明确限定是所有的物还是仅是私物。而物权法第五章中对国家所有、集体所有和私人所有的物均作出了规定。40由此可以看出，《物权法》第二条中所指的“物”应该包括公物，即，因公物的归属和利用而产生的民事关系应当适用物权法。这一点与公物法理论上的“私法物权问题适用私法规范”相一致。

　　同时《物权法》第八条又规定：“其他相关法律对物权另有特别规定的，依照其规定。”因此，当《人防法》、《国防法》、《公路法》等公法对这些公物的公物权相关问题作出规定时，优先适用这些公法规则。

　　通过对我国《宪法》、《物权法》等实定法的分析，可以看出，虽然公物法在我国仅为学理概念，但是其与我国实定法体系是相容的，因此从公物法视角对相关问题进行分析不仅有必要性，也有其实定法上的可行性。

　　（五）人防工程二元产权结构分析

　　基于前述的公物法原理，可以对人防工程的产权结构做如下分析：人防工程作为一项物，其私法上的物权归属可以按照物权法的相关规则予以确定。但是，人防工程作为一项公物，其受到合公共目的性之拘束，它为公共目的而设立，其使用、维护、管理必须满足其上承载的公共目的的实现，其必须受到公法的规制。因此在私法的物权之外，其上还存在着为满足公共目的之实现而产生的公物权，或曰公共地役权。这种公共地役权与物权法所确定的私物权，在性质上与适用规则上都多有不同，人防工程的产权不是单纯的公法权利或私法权利，而是这种公物权与私物权的混合体。这也正是公物处于公法与私法之间这一属性所决定的。

　　由于公物本身是为公共目的而设立，正如人防工程本身是为了人防功能这一公共目的而建设，其他功能只是附属，在人防工程的公物命名范围内，其公共目的必须得到优先满足。因此当人防工程上的公物权与私物权发生冲突时，公物权将优先于私物权。当然，这里人防工程的公物权的范围必须局限在命名的范围内，不得无限扩大。除此之外，私物权可以行使其他所有“剩余财产权利”.

　　通过这一梳理，对于“人防工程上承载的公共利益与投资人利益的关系是怎样，各自如何实现，冲突时的解决机制又是如何？”的问题便可以得出答案了。其要点有四：（1）人防工程上的公共利益与投资人利益混合存在，而不是有你没我的绝对排他性关系。（2）投资人可以根据物权法的有关规则取得私物权，并通过私物权的行使实现自己的利益。（3）在命名的范围内，公共利益受到公物权的保护。公物权保证人防工程受到合目的性的约束，保证人防工程的使用、维护、管理、监督符合预设的公共目的。（4）当人防工程上的公物权与投资人的私物权冲突时，公物权优先。即，在命名的范围内，公共利益与投资人利益冲突时，公共利益必须得到优先满足。需要特别注意的是，这里面公共利益优先的界限正是，命名的范围。如，战时，一个人不能以自己拥有所有权为理由，拒绝别人进入防空地下室避难，因为战时公开供所有人避难，这属于命名的范围内，此时存在公物权，私法所有权被挤压。而平时，只要不影响维护、监督、检查，完全可以以自己的所有权为依据，对抗他人进入防空地下室的请求。这中间的区别与界限，就是在于是否属于命名所确定的范围。

　　举一个例子来说明。某小区是一个商品房小区，根据《人防法》的有关规定修建了一个结建防空地下室，平时作为小区停车场使用。根据该小区房屋的买卖合同与物权法的相关规定，小区的业主是本结建防空地下室的投资人。那么该小区的业主可以依民法相关规定取得该结建防空地下室的私物权，有权占有、处分、使用、收益。但是小区业主对这个地下室的私物权受到了公共地役权的限制，他们对这个地下室的占有、处分、使用、收益都不得违反相关人防法律制度，不得影响人防工程原先设定的人防功能的实现。如必须接受人防工程管理机关的监督检查；对人防工程进行必要维护；在灾害发生时，向所有人开放，而不仅仅是所有权人。

　　这样的产权结构与利益关系梳理解决了“人防工程所有权投资者所有论”与“人防工程所有权国有论”两种方案中所体现出的问题，具体来说：（1）保证了公物权的优先性，保障了人防工程上承载的公共利益的实现。（2）照顾到了投资者的利益，使投资者可以根据民法上的相关规定取得所有权，并在剩余财产权的范围内使用和收益。有利于吸引社会资源加入人防工程建设。（3）明晰了行政主体权利（力）范围。使之仅在与公共目的有关的领域中行使公物权，与公共目的无关的剩余领域由私法物权主体自行行使其权利。（4）使得可以在不影响人防工程原有功能的前提下，对其进行更充分的开发和利用，在最大程度上实现物尽其用。