事业单位的理论解析

　　2.1 事业单位的理论解析 .
　　
　　2.1.1 事业单位的内涵 .
　　
　　在现代政治语境下，“单位”透露出着明显的制度层面的信息：（1）政府机关设立的“公立”机构；（2）有对应的行政主管部门；（3）单位的管理人员和职工一般都有“编制”;（4）涉及公共资源和公共服务分配与再分配。事业单位作为“单位”的一个重要组成部分，从我国经济体制改革前后来看，即使各个时期的界定有一些不同，但从本质上来讲，都是国家设立的专门性机构，提供科研、教育、文化和卫生服务等内容。所以在格局设置方面，事业单位与政府机构基本一致：
　　
　　中央部委、国务院有直属的事业单位；省、市、县、区也都设有事业单位，而且几乎有一个相应的行政主管部门，比如说，学校类事业单位有教育主管部门，医院类事业单位有卫生主管部门等。事业单位和政府机关之间的界限在二十世纪80年代之前较为清晰，作为提供公共服务的机构，事业单位不具有行政职能，事业单位权力清单不能超出它的下设机构和全体员工的范围。事业单位及其主管部门形成一个较为独立的组织结构，主管部门不会去干涉不属于其管辖范围内的其他事业单位的各类事务。在正常情况下，即使不诉诸法院或其他仲裁机构，事业单位及其主管部门的所具有的行政权力也几乎可以解决所有在这种相对独立的组织结构中所产生或导致的内部争议。此后，我国事业单位一直具有浓厚的行政化倾向，和行政机关一样设置有机构编制。这类事业单位都由相应的机构编制管理部门下发“三定方案”,明确机构的性质、级别、业务、内设机构、编制数和领导岗位职数，可以说编制管理决定了事业单位的公立性质。而且事业单位的管理者与行政机关的领导干部在管理上基本类似，不仅具有一定的管理级别，还可以进行职位互换，这无疑给事业单位赋予一种行政化管理的职能。事业单位的概念最早出现在1963年7月颁布的《国务院关于编制管理的暂行规定》①，此后《关于国务院各部门直属事业单位编制管理的试行办法》②、《关于划分国家机关、事业、企业编制界限的意见》③、《事业单位登记管理暂行条例》④均对事业单位的概念作了相关定义，尽管在具体表述上有所差异，但大都具有法律意义上的一致性，即认为事业单位通常要接受政府行政机关的领导，作为法人实体，具备完善的组织或机构表现形式。绝大部分事业单位由政府出资设立，且大多为行政主管部门的下属机构；也有一部分事业单位由集团企业建立或由民间组织建立。
　　
　　与社会组织和经济组织相比，事业单位一般具有法人资格；由国家或各级行政机关出资设立；具有普遍的行政性、公益性；单位内部高级人才集中①。事业单位的特征具体体现在以下几个方面：
　　
　　（1）公益性。虽然在保证社会公共效益的前提下，为实现事业单位健康有序的发展以及确保社会服务体系的不断完善，有少数事业单位在相关政策规定允许内，对作为服务管理对象的单位或个人收取少量的管理费用，但事业单位发展的首要目的仍是社会公共效益，市场经济体制下事业单位的服务性决定了其公益性。社会主义市场经济决定了市场才是配置事业单位资源的基础。我国事业单位一般具有明确的公益属性，提供精神产品的生产和服务是其主要功能。
　　
　　（2）知识密集性。事业单位聘用的事业人员主要由专业人才构成，一般具有一定专业知识，从事的生产服务活动也以脑力劳动为主，事业人员通过利用自己在科学、文化、技术等领域的知识为社会提供各种公共服务。虽然事业单位一般不直接生产物质产品，但其在各个社会事业领域中所作出的贡献，有效促进了科学技术创新、增强了我国的国际市场中核心竞争力，有力推动着社会生产力的飞速进步，是经济社会创新发展的基础。
　　
　　（3）非营利性。满足社会的公共需求是设立事业单位的根本目标，维护社会稳定和公共利益是事业单位追求的重要内容，这就决定了事业单位的生产活动不能以营利为目的，其生产服务活动不同于一般企业竞争性生产经营活动，非营利性是事业单位的一个重要特征。
　　
　　（4）服务性。事业单位提供的公共服务是国家政治、经济、文化、生活等各类活动正常进行的重要保障。例如，提高人民知识水平和为社会培养各类专业技术人才是教育类事业单位设立的主要目的；丰富公共文化内容和明确社会道德规范是文化类事业单位的存在的意义；提供完善的医疗服务和确保公众的健康水平是卫生类事业单位的主要功能；探索普遍的发展规律以及运用这些规律中的技术和知识促进生产力发展是科技类事业单位的主要发展宗旨。如果不能提供有效的公共服务，缺乏完善的服务体系，社会的稳定以及生产力的发展都会受到极大影响。随着经济和社会的快速发展，社会对事业单位服务功能的要求也随之提高，范围也逐渐增大。
　　
　　2.1.2 事业单位的定位 .
　　
　　管理学和经济学认为，当代经济社会中的组织大致分为三类：一类是政府组织，主要承担政府公共服务职能；二类是企业组织，以营利为目的从事各类生产经营活动；三类是非营利组织，介于政府和企业之间。在国外，这类组织要么与政府相比，称之为非政府组织（NGO），要么与企业相比，称之为非营利组织（NPO）。清华大学公共管理学院的王名博士认为非营利组织具有非营利性、非政府性和志愿公益性等三个重要特征。非营利组织在国外已有几百年的历史，其最初产生的目的是为了应对市场调节机制的滞后和政府服务机制的不足。如今，非营利组织在欧美等西方国家己成为公众参与社会管理、参政议政、推动社会健康向上发展的一股重要力量。
　　
　　我国事业单位类似但又不同于国外的非营利性组织，是一种具有中国特色的法人组织。事业单位的概念产生于新中国成立之初，是计划经济体制的产物。一般认为，事业单位是我国特有的组织概念和类型，在国外没有直接对应的概念。在改革开放三十年来，我国各级事业单位在经济社会发展中都发挥了重要的作用，主要表现在以下几个方面：
　　
　　（1）事业单位在我国经济社会转型期发挥重大作用。随着经济社会的发展和改革开放的不断深入，公众对公共产品和公共服务的要求更加的丰富多样，在大多数情况下，由市场提供的产品或服务已不能满足群众在科学研究、教育、文化、卫生、城市管理等领域日益增长的需求。为了缓解政府财政负担，提升运转效率，必须尽可能控制行政机构及其工作人员的数量。因此，为了满足公众对公共服务需求，确保社会稳定向前发展，社会公共产品的生产和提供需要由政府设立或者委托社会公共服务组织或机构进行，不难看出事业单位的出现是我国经济社会的发展的必然产物。在我国经济社会转型期间，事业单位职能的行使为公众提供了丰富的公共服务需求。
　　
　　（2）事业单位是对政府职能的补充和延伸。在政府职能不能充分发挥和市场调节滞后情况下，事业单位在一些不属于政府职能范围内，但企业等经济组织又不适合介入行业及领域中发挥了重要的补充和保障作用，例如在科教文卫、社会福利、城市公共事业等领域。在各类经济社会活动中，事业单位作为介于政府和企业之间的第三类组织，具有运行灵活、服务效率高等诸多优势。可以说，事业单位，特别是承担公共服务职能的事业单位，是应对政府职能和市场调节功能不足等问题的重要解决方案。
　　
　　（3）事业单位为社会解决了大量就业难题。事业单位职能范围涉及教育、科学、技术、文化、卫生等广泛行业和领域。作为一个庞大的群体，我国事业单位的设立为社会解决了大量的就业问题。迄今为止，我国有事业单位近130万个，涉及科教文卫等重要公共服务领域，事业单位正式职工约有3000多万名，就业率占政府公共服务部门就业人数的约35%和城镇就业的约14%.①。
　　
　　随着行政机构的不断缩减以及国有企业改革的不断深化，事业单位职工人数占公共服务部门的就业总数的比率还在不断增加。在促进就业方面，事业单位为各级政府解决了大量就业难题，分担了巨大的就业负担，为促进社会的稳定发挥了重大作用。