创新城乡土地制度与城镇化融资机制

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　　【题目】新型城镇化发展相关制度创新探析
　　【第一章】影响我国新型城镇化制度的因素研究绪论
　　【第二章】新型城镇化相关问题概述
　　【3.1  3.2】当前城镇化存在的主要问题
　　【3.3】城镇化问题的制度根源
　　【4.1  4.2】创新城乡土地制度与城镇化融资机制
　　【4.3  4.4】构建政府与市场共同推动城镇化的发展机制
　　【第五章】创新新型城镇化的社会管理、生态制度
　　【结语/参考文献】我国新型城镇化建设问题研究结语与参考文献

　　第 4 章 创新新型城镇化的经济、行政管理制度

　　反思其他国家的城市化进程，发现一个国家的城市化通常受到两个因素的影响，其中一个因素则是制度。制度通过制定和执行经济社会运行规则影响城镇化进程，当制度的确立与城镇化发展相适应时，推动城镇化的发展；反之，则阻碍城镇化的发展。因此，从制度层面认识我国城镇化发展的制约障碍，并在此基础上完善和创新城镇化建设的制度框架，对于释放我国城镇化发展空间，全面有效推进城镇化建设无疑具有极其重要的作用。

　　4.1 创新城乡土地制度

　　土地作为一种稀缺性资源，不仅是城镇化建设必不可少的要素，还是农民生活的重要来源，农民以它为生，靠它养活，土地对于我国农民意义重大。然而，我国以往城镇化过程中，由于农村土地产权不清、流转受限，土地征用行为不规范，农民土地权益受到严重损害，城镇化发展受限。为此，必须创新农村土地产权制度、流转制度以及土地征用制度，推进新型城镇化健康发展。

　　4.1.1 创新农村土地产权制度、流转制度。

　　（1）创新农村土地产权制度。

　　如前所述，农村集体土地产权主体不明、产权关系不清是当前土地资源浪费的根本原因，如何界定产权关系和产权主体，是产权制度改革不可回避的问题。

　　本文认为土地产权制度改革不应该纠结在土地的"私有"、"国有"和"集体所有"等意识形态领域上，而是要通过切实可行的土地规划等法治化措施，切实将农村土地管好.笔者认为，农村土地产权制度改革可以借鉴南海模式，在不改变农村集体土地所有权根本性质的前提下，确权"集体所有",以集体土地股份制代替家庭承包制，允许农民以股份制的形式，村委会作为集体土地所有权的代理人进行土地经营，真正实现农民对土地的权益，逐步实现城乡土地的"同地、同权、同价",实现土地资源在城乡两个市场的自由流动与优化配置。

　　南海模式即农村工业化发展模式，广东南海县乡两级地方政府，利用外资、外企在本地大量投资设厂的机遇，在不改变农村集体所有权性质的前提下，将南海本市的农村土地集中进行统一规划与管理，首先重组土地资源划分土地功能区，即划分一部分土进行农地经营，保证农业生产、农民生活对土地的需求，同时留有适当比例的土地用于经济建设需要。其次，将集体土地、承包土地等统一集中折价入股，农民以股份制的形式实现对土地的合理收益，邀请广大村民平等协商制定土地管理相关章程，既确保土地使用的规范化、制度化、公正化，又确保每一位村民土地所占股份以及收益方式的合理性与公平性。最后，由民主选出的村委会或村集体出面将土地统一出租给企业.南海模式用集体土地股份制代替家庭承包制，以村委会作为集体土地所有权的代理人进行土地经营，农民以股东形式进行土地分红，避免了过去"集体所有"组织虚设、主体虚化、功能扭曲的现象，有效防止了地方政府对集体土地的觊觎，对农民权利的侵害，一定程度上缓解了土地城镇化程度；减少了城镇化建设过程中大批农民进程务工造成的土地荒废现象，实现了土地集中、高效经营，确保了外出务工的农民对农村集体土地的合法收益，实现农民增收；大量企业在农村投资设厂，创造了广阔的就业机会，促进了农民市民化的实现。

　　借鉴南海模式，实行农村集体土地股份制，关键要明确农村集体组织与农民的关系，确保农村集体经济组织对于农村土地产权的实质内涵与功能。即明确集体经济组织对集体土地所有权主体代表的身份，赋予其在法律规定范围内对土地占有、使用、收益和处置的权利，允许其通过对土地实行出让、出租、入股、抵押等形式实现土地使用权的优化配置。同时必须在法律法规范围内，确保农民对土地的权利，特别是农民对土地增值收益的合法、合理分享，防止集体经济组织吞噬农民的土地权益。

　　（2）创新农村土地流转制度。

　　伴随工业化和城市化进程加快，农村土地价值不断显现，农民土地价值意识不断觉醒，许多地方进行了农村集体土地进入市场的探索。然而，现行立法对农村集体土地进入市场采取了严格限制的态度，一些地方的农村土地进入市场的途径探索，无法从根本上保护农村集体土地所有者和使用者的权益，集体土地用地市场亟待进一步规范、完善。因此，现阶段创新农村土地流转制度，必须从以下方面寻求根本突破：

　　首先，完善集体用地进入市场的法律法规，实现农村集体土地依法流转。修改《土地管理法》关于禁止集体建设用地出租、转让的条例，从法律层面减少政府对农村集体土地用于非农建设的限制。进一步规范集体建设用地进入市场的条文，对农村土地流转方、流转受让方以及流转中介的权利义务关系，流转方式、流转程序、流转期限和流转合同作出明确规定，确保土地流转的平稳有序进行。

　　其次，发挥政府在农村土地流转中的作用。农村土地流转是农户在土地承包经营权有效存在且不改变土地所有权性质、土地农业用途的前提下，依法自愿将土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等方式流转给受让方并获得收益的行为，属于农民个体自愿的市场行为.但这并不意味着在农村集体土地流转中不需要政府发挥作用，事实上在土地流转中需要政府加强对土地流转的管理与服务。如加强政府对土地流转的资格审查、合同签证等工作，为农民个体进行土地流转提供信息、中介组织、协调等服务。制定相关土地利用与流转规则，为土地流转创造法治、公平的环境。加强政府对农村土地流转的监督工作，确保土地流转过程中农村土地的高效利用与优化配置，保证国家 18 亿亩的耕地红线不被触动，国家粮食安全不造成威胁。

　　最后，培育发展农村土地流转中介组织。当前我国农村集体土地流转还处于初级阶段，土地流转的各种配套设施还没有建立或者还很不完善，为此，需要适当发展农村土地流转中介组织，代替农村分散、小规模、非正规的土地流转形式，为农村土地流转提供良好的市场环境和完善的配套设施，实现土地流转的正规化、制度化.

　　4.1.2 改革土地征用制度。

　　通过前面第三章论述我们总结出现阶段我国土地征用制度的弊端在于，地方政府通过强制征地致使农民对集体土地的所有权永久性地变成了国家所有权，农民的土地权益遭受严重侵犯。我国城镇化发展过程要想走出土地城镇化怪圈，必须改革现行土地征用制度。

　　（1）完善征地审查机制。

　　如前所述，我国征地制度由于没有对"公共利益"予以明确规定，导致各地政府在征地过程中常常打着"公共利益"的旗帜，大肆征地。因此改革征地制度，首先必须对"公共利益"予以法治化和规范化，只有以法律的形式明确规定公共利益的范围，才能杜绝政府征地的随意性，确保农民土地财产权不被非公共利益征地侵犯。笔者认为，可以借鉴国外经验，采取概括式或列举式对公共利益的范畴、内涵和外延进行界定，严格限定"公共利益"的事业范围，最大程度克服"公共利益"概念的抽象性和语意模糊性，从而实现严格征地审查机制。例如，日本征地审查完全是基于"公共利益"考察，日本现行的《土地收用法》中明确规定，公共利益包括依照《城市规划法》进行的公路等的建设；依据《河川法》进行的水库、堤防等防洪设施的建设；根据《港湾法》进行的港湾建设等，只有征地符合以上规定的 35 种公益事业项目,征地才可进行。同样，美国征地也必须服从公共利益，凡因公共利益需要土地时，政府必须对征地目的、征地项目进行充分论证，只有表明征地完全是基于公共利益所需才能进行，而且征地必须得到被征地者的同意。

　　（2）完善征地补偿机制。

　　当前我国征地补偿标准是按照土地原用途对农民进行补偿，实质是把农民排除在土地增值收益之外，让被征地农民承担公共利益的支付成本。这在法理上说不通，公共利益理应由全社会来承担，而不是让被征地人承担，因此，笔者认为必须改革当前征地补偿方式为按照土地市场化价格对被征地农民予以补偿，提高政府征地的代价，以此减少地方政府乱征土地现象。但是，按照市场价格对农民土地予以补偿，并不意味着政府在此之中不能收取任何费用，城镇化过程中土地由农转非农建设后所发生的土地增值，很大程度上是由于外部环境发生变化而引起的。如政府公用事业投资、城镇基础设施建设、各个产业对原土地的投资引起的土地增值，鉴于此，地方政府可以抽取适当比例的土地增值费用于城镇基础设施建设，即把政府与农民二者共同纳入土地增值收益范围之内。事实上按照市场价格对失地农民予以补偿这一做法在国际上常见，其中不乏成功的范例。例如，美国土地征用的补偿标准是根据土地被征用时的市场价格为基准，此外还充分考虑、估算被征土地未来的可增值空间，让被征地者完全享有土地的增值收益，并且对土地被征用者还给予一定的税收优惠。不仅如此，美国政府还充分考虑因征地而对被征土地周边土地和土地所有者产生的影响或损失进行估量，并给予一定的补偿.可以说美国政府在整个征地补偿过程中是严格保护被征地者的利益。

　　除此之外，亚洲的日本、韩国等其他国家也是采用市场化方式对被征地者进行土地补偿。

　　（3）完善征地程序，健全公众参与机制。

　　城镇化过程中，农民"被征地"现象之所以屡见不鲜，原因之一在于我国目前的征地过程中，没有一套公开、透明、完善的征地程序，广大被征地者在整个国家征地过程中，只是简单地被告知哪块地要被征用，除此之外，对于征地的目的、征地的补偿方式、补偿标准他们一无所知，整个征地程序，农民缺乏知情权、参与权以及上诉权。因此完善征地程序就必须健全征地过程中公众参与机制，充分尊重农民在征地过程中的知情权、参与权以及上诉权。具体来说应该包括以下几个步骤：首先，完善征地公告制度，尊重被征地农民的知情权。即在征地之前，地方政府必须将公益项目的征地申请，征地目的、征地范围、征地时间、征地补偿标准对外公告；其次，完善征地听证制度，尊重被征地农民的参与权。即集中所有被征地农民和专家举行听证会，对征地范围、征地目的，特别是补偿标准予以听证、协商，积极听取被征地农民和专家的意见，遵循自愿协商原则，在征地者与被征地农民之间达成协议，只有征地事宜得到被征地人的许可，征地才能进行。最后，建立征地争议司法裁决制度，尊重被征地农民的上诉权。即被征地农民对于征地过程的合法性有异议、补偿不合理、安置不恰当、不落实等问题有疑虑，可以向上级主管部门申请行政复议，对复议不服可以依法向法院提起诉讼，按照司法程序来解决问题.

　　4.2 创新城镇化融资机制

　　李克强总理在十八大指出新型城镇化的核心在于农民市民化的实现，这一决策决定了当前新型城镇化推进过程中，我们必须更加注重城镇基础设施建设和社会公共服务以及产品的提供，而这一问题的有效解决又依赖新型城镇化融资体制的创新。

　　4.2.1 新型城镇化建设资金需求巨额。

　　根据世界城镇化规律，一个国家的城市化率处在 30%-70%这一范围内，城市化处于加速发展阶段.这一阶段的一个突出特征就是大量人口和产业向城市集中，对城市基础设施和公共服务（产品）的提供的需求急剧增长，亟须大规模公共财政投入。按当前我国拥有城市户籍人口计算，目前我国城镇化正处于加速发展阶段，城镇化建设的公共设施、公共服务（产品）需求巨大，需要巨额资金投入。我国学术界对这一城镇化发展阶段所需资金投入进行测算，认为之后 20年，我国必须投入 40 万亿到 50 万亿元来满足 4 亿到 5 亿农民实现市民化.

　　2011-2015 年我国公共投资规模预计将在 20 万亿~36 万亿元之间，面对如此巨额的城镇化建设需求，仅靠地方政府财力解决显得捉襟见肘。

　　4.2.2 新型城镇化建设地方政府融资压力巨大。

　　当前城镇化过程中地方政府承担了绝大部分的公共服务的供给，已然成为了城镇化建设的主体，根据 2012 年中央和地方财政支出数据来看（见表 4-1），中央公共服务支出为 99832 亿元，占总社会公共服务财政支出比重仅为 7.86%,而地方公共服务财政支出额达到 1170214 亿元，占到整个社会公共服务支出的92%,.特别是分税制改革，地方财政收入由改革前的 78%下降到此后的 50.6%左右，财政实力大大减弱，整个地方财政完全呈现出入不敷出的局面（见表 4-2）,政府投融资压力巨大。更甚的是，城镇化建设项目大多投资大、建设周期长、效益见效慢，而我国又尚未完全形成市场化的城镇融资模式，仅仅依靠政府投资的融资体制依然表现出巨大的局限性。在地方财政锐减、中央财政难以依靠的情况下，地方财政满足城镇化建设的巨大的资金需求显得杯水车薪。因此，必须创新地方政府的融资机制。

　　4.2.3 创新地方政府融资体制。

　　（1）采用公私合营方式，有效吸引民营资本参与城镇化建设。

　　借鉴国外已有经验，笔者认为采用公私合营方式，吸引民营资本参与城镇化建设的融资机制，一定程度上能减轻当前地方政府公共服务提供以及公共设施建设的融资"饥渴".公私合作模式是指政府对公共需求进行测算，提出建设项目，并通过招、投、标等市场化方式，授权民营主体进行公益性项目的建设与运营，民营主体在运营时期结束时将项目归还政府，通过收取服务费的方式实现盈利的融资方式。我国城镇化过程中采用公私合营方式实现民营资本参与城镇化建设，可以促进城镇化进程中基础设施、公共服务（产品）更加完善、高效的提供与运营，充分调动民间资本的潜力，推动我国城镇化健康发展。

　　以公共服务廉租房提供为例，现行我国廉租房提供供不应求，可以采用公私合作的方式实现廉租房供给平衡。政府通过对居民廉租房住房需求进行科学论证与计算，提出合理的建设项目，然后通过招、投、标市场化形式向全社会公开招标，授权符合条件的私营主体进行廉租房的建设与提供。与此同时，政府对居民进行住房资格审核，组织符合条件的人入住，租房的价格则由私人、政府、企业三方共同协商，租房费用由私人与政府共同承担，民营主体则通过收取恰当比例的服务费实现盈利。在整个廉租房招标与授权过程中，要求政府做到科学决策、民主管理、严格监管，确保民营主体建设的法制化。这一模式还可以广泛应用于交通、医疗、教育等其他公共服务领域。事实上我国城镇化建设过程中，湖南的"大汉模式"就是民营资本参与城镇化建设的成功范例。大汉集团，一个民营企业，在城镇化建设领域进行了十多年的探索，通过立足欠发达县城，引入现代商业元素，发展商业、物流、旅游、房地产、教育、农业等多元产业，实践过程中开创了一套中小城镇建设的综合开发、运营模式，成功探索了民营资金参与城镇化基础设施建设发展模式.

　　（2）构建中央和地方财权与事权相匹配的财税体制。

　　如前面第三章所述，分税制的实施，中央与地方财权关系得以重塑，地方财政实力得以削弱，地方政府财权与事权严重不对称，没有足够的财力推进农民市民化的实现以及城镇基础设施建设。因此，现阶段必须健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，具体来说：其一，构建稳定的地方税体系。在税收分层上，中央政府必须让利于地方政府，扩大共享税的比重，增加地方政府的分层比例，提高地方政府财政收入占全国税收收入的比重，让地方政府能多分一份羹。

　　在税种的设计上，必须积极培育地方税种，构建地方稳定税收体系，保障地方拥有稳定的税收来源。根据国际经验以及十八大三中全会会议精神，笔者认为可以加快实现房产税立法，逐步实现对房产税的征税，切实增强地方税收收入。同时，推行资源税改革，当前我国资源税的征税范围狭窄，仅包括原油、天然气、煤炭、其他非金属原矿、黑色金属原矿、有色金属原矿和盐共 7 大类别,因此，要扩大资源税的征税范围，适度提高其税率。并将原油、天然气资源税由从量定额征收变为从价定率征收，并促使资源税改革向其他金属、非金属的"扩覆",逐步扩大地方税收收入，形成稳定的地方税收体系。

　　其二，建立中央政府与地方政府分级负担机制。为了防止上级政府事权的隐性下移削弱基层政府基础设施投资能力，必须科学界定各级政府责任，建立各级政府分级负担机制。省级政府负责跨省域的城镇基础设施建设以及公共事业的发展；市、县级政府负责本管辖范围内城镇设施建设和公共服务的提供，对于交叉重叠的各项共同事务，严格确定分担比例和分担内容，并以法律形式使之法律化，严格防止上级政府隐性下移政府责任。